2017년 2월 아시아개발은행(ADB)이 발표한 보고서(Meeting Asia's Infrastructure Needs)에 의하면, 2016년 이후 30년 간 ADB 가입국 45개국은 인프라 정비(전력, 운수, 통신, 수도 등 4개 분야)에 26조 2,000억 달러 자금이 필요하다고 제시하였다. 그 중 인도의 인프라 투자 소요액은 5조 1,500억달러로, 아시아개발은행 전체 회원국 중 가장 높은 비율을 나타내고 있다. 이러한 상황 속에서 인도 정부는 2017년 10월 향후 5년간 83,677km의 도로건설을 발표하는 등 인프라 정비에 박차를 가하고 있다. 하지만 인도에서는 인프라 투자자금 조달에 많은 걸림돌이 존재한다. 무엇보다 주요 자금 공급원인 은행의 부실채권 문제는 심각한 상황이다. 이에 본고에서는 인도의 인프라 투자 현황 등과 함께 은행을 대체할 수 있는 자금조달 방안을 고찰해보고자 한다.

인프라 투자는 계획 대비 실적이 저조

인도에서는 1951년부터 5개년 경제계획이 시행되고 있으며, 최근 제12차 5년간 계획(2012~16년도)이 마무리되었다. GDP에서 인프라 투자가 차지하는 비율은 10차 및 11차 계획에서 각각 5.0%, 7.2%를 나타냈지만, 12차 계획에서는 직전계획기간과 비교하여 2.3배 늘어난 56조 루피를 기록하였다(GDP 대비 8.2%). 인도가 높은 성장세를 유지하기 위해서는 수송·통신·전력 등의 다수 분야에서 인프라 투자를 확대하는 것은 필수불가결한 요소이며, 경제계획에서도 이를 반영한 것이라 할 수 있다.

분야별 인프라 투자계획 규모는 전력, 정보통신, 도로·교량 순이다. 민관협력사업(Public-Private Partnership, 이하 PPP) 계획에서는 민간 자금을 적극적으로 활용하면서, 민간자금 비율이 인프라 전체 투자자금의 48%에 이르도록 설계하였다. 특히 인프라 투자자금에서 민간 비율은 정보통신이 92%, 재생 가능 에너지가 88%로 높은 수준으로 책정하였다.

그러나 실제 12차 계획의 인프라 투자 달성액은 당초 계획을 크게 밑돌았다. 5년간 투자액 합계는 37조 루피로, 목표 대비 달성 비율은 66.8%에 그쳤다. 이는 민간 부문의 투자 비중이 저조했기 때문이다. 초기 계획에서는 전체 투자액의 48%를 민간 자금으로 조달할 예정이었지만, 실제로 34.4%에 불과했다. 이는 11차 계획의 36.6%를 하회하는 것으로, 민간 부문을 인프라 투자의 주축으로 설정한 계획이 원활하지 않음을 반영하고 있다.

이를 뒷받침하는 자료로써 세계은행이 발표한 민간부문 인프라 투자규모를 정리한 Private Participation in Infrastructure Database로 추산해보면, 1990~2016년의 장기 추이에서 인도는 3,436억 달러로, 중국의 1,543억 달러에 비해 높은 수준인 동시에 개도국 중 상위에 위치하고 있다. 하지만 최근 상황을 보면, 인도의 민간부문 인프라 투자액은 2010년 737억 달러를 정점으로 급격하게 감소하여 2016년 30억 달러로 축소되었다.

인도의 투자활동은 2010년 1/4분기 전년 동기 대비 24% 늘어난 이후 부진이 지속되고 있다. 투자가 저조한 이유 중 중요한 원인은 인프라·제조업·광업 등의 사업 정체를 들 수 있다. 아울러 공공투자 대비 민간 부문의 투자 감소는 큰 편이다. 민간 투자(다수는 PPP 사업)가 저하된 주요 배경으로는 투자 사업 수익 전망, 인프라 투자 자금조달, PPP 계약 등의 문제가 지적되고 있다. 첫째, 투자 사업 수익 전망의 불확실성은 업종별로 제조업, 광업, 전력 등에서 다수를 차지하고 있다. 특히 제조업 투자 전망에 부정적 견해가 높은 편으로, 그 중 철강·시멘트·의류·식품 등에 집중되고 있다. 인프라 분야에서는 항공수송·도로·해운 등이 부진할 것으로 관측된다. 전력 사업은 국제원자재 가격 상승과 루피화의 가치 하락 등이 침체의 주요 원인으로 지적되고 있다. 둘째, 인프라 투자자금 조달에서는 은행의 부실채권 증가와 그로 인한 기업으로의 신규 자금 공급 애로가 커지고 있다. 은행권 부실채권의 1/3이 인프라 사업에 의해 파생되었는데, 부실채권의 확대는 국영은행의 과도한 신용 제공이 저수익성 사업으로도 연결되었기 때문이다. 또한 해당 문제의 이유 중 하나는 장기 자금조달 수단의 미흡도 있다.

이에 인도 정부는 자금조달의 미비를 보완하기 위해서 다음과 같은 대응책을 모색하고 있다. 우선 2015년 정부 예산으로 National Infrastructure Investment Fund(NIIF)를 책정하여, 매년 2천억 루피의 재정지출을 통해 인프라 파이낸스 기업(IFCs: Infrastructure Finance Companies)에 출자하고 있다. 다음으로 2006년 정부계 금융기관 IIFCL(India Infrastructure Finance Company Limited)를 새로운 자금 공급원으로 구축하였다.

이들 대책 모두 인프라 투자에 정부자금 공급을 확대하는 것으로, 동시에 민간 자금의 출자 유도를 모색하고 있다. 아울러 PPP 계약을 표준화한 Model Concession Agreements(MCAs)도 도입하였다.

그러나 최근 MCAs 등 인프라 관련 투자의 문제가 다수 지적되고 있다. 그 배경으로는 첫째, 효율적인 서비스 공급보다 공공 측면의 이익만이 우선시된다는 것이다. 즉, 사업 수익의 대부분이 정부 관련 입찰자에 낙찰되어, 사용자 이익은 충분히 고려되지 않고 있다는 점이다. 둘째, 리스크의 최적 배분의 원칙(리스크별로 가장 우월하게 관리 가능한 주체에게 리스크 배분)이 지켜지지 않고 있다. 셋째, 사업 재검토 규정이 존재하지 않는다. 정부 주체가 시행하여 실패한 사업에 벌칙이 부과되지 않는 동시에 조사도 시행되지 않아, 사업 재검토 시행에 유인이 없다. 그리고 사업입찰자가 시장 리스크를 과도하게 부담하고 있다. 예를 들어, 전력사업에서는 연료 가격과 환율 변동 가능성을 고려하지 않는 입찰이 이루어져, 실제로 이들 요소 가격 변동이 커질 경우에 현실적으로 사업실현이 어려운 형편이다.

위와 같은 문제는 민간 부문의 신규 투자의 저해요인이다. 이에 따라 민간 부문의 투자심리를 고취시키기 위해서는 계약 규정 등의 재검토가 필요하다고 볼 수 있다.

채권 등 금융시장 육성을 통한 인프라 자금 공급원 확보가 과제

2014년 8월 정부의 기획 위원회(Planning Commission)는 인프라투자자금조달보고서(Second Report of the High Level Committee on Financing Infrastructure)를 발표하였고, 이를 통해 신속한 투자 시행을 모색하였다. 해당 내용이 단계적으로 시행되면, 민간부문 투자 확대를 기대해 볼 수 있다. 이와 관련한 정부의 제언은 2017년 8월에 발표한 India Three Year Agenda에 반영되어 있다. 이를 정리하여 인프라 투자 과제를 설명하면, 인프라 자금조달 수단은 크게 공공과 민간자금으로 구분된다. 공공부문은 세수 외 수입으로 조달되며, 공공에서 공급한 인프라 서비스 이용료 등이 포함된다.

구체적으로는 첫째, 주식투자의 확대가 필요하다. 인도의 투자가 저조한 원인은 PPP 사업의 자금조달난에 있다. 주식투자는 해외투자자가 관심을 갖고 있지만, 규제 등의 장애요소가 큰 편이다. 따라서 직접투자 규제를 완화하여 관련 부문의 투자 확대 필요성이 제기된다. 또한 인프라 자금조달 기업인 IIFCL는 일정한 조건 하에 후순위 채권을 통한 주식과 유사한 자금을 제공할 수 있지만, 이를 적극 활용하지 않고 있다. 따라서 IIFCL의 해당 기능을 활용하여 투자회복이 촉진될 필요가 있다. 주식투자는 정책당국의 규제 여건 조성 등에 영향을 받으므로, 정부의 역할이 크다고 할 수 있다.

둘째, 채권 투자의 규정 정비를 통한 기관투자자 투자 확대가 선행되어야 한다. 인프라 등 투자 사업 초기 단계에는 일반적으로 은행이 자금을 제공하고, 해당 사업이 일정 궤도에 오른 후 연기금이나 보험사 등 기관투자자 비중이 확대된다. 이를 위해 Infrastructure Debt Fund(IDFs) 활용방안이 필요하다. 이를 위해 규제완화(IDFs의 투자 인가 간소화와 기관투자자 투자대상 확대 등)가 선행되어야 한다. 아울러 은행은 사업의 단계별 리스크를 평가하여, 이를 대출 금리에 정확하게 반영하는 방안을 설계해야 할 것이다.

셋째, 부실 자산의 구조조정을 들 수 있다. 인프라 사업이 부실 자산으로 전환되는 원인 중 하나는 토지 매입 지연, 환경 규제 등 다양하다. 또한 인프라 사업은 장기적인 타당성으로 판단할 필요가 있음에도 불구하고, 은행이 12~15년 간 상환을 전제로 부실 자산으로 판단하는 경향이 강하므로, 이를 정책당국이 재고할 필요성이 있다. 채무 상환 일정은 사업의 자금 유출입을 판단하여 검토하는 것이 적절하다고 볼 수 있다.

넷째, IIFCL의 역할의 재검토와 확대를 검토해야 할 것이다. IIFCL은 업무 중점을 직접 대출에서 기관투자자를 위한 보증업무로 이전하는 것이 바람직하다. 또한 앞서 논한 바와 같이, 후순위 채권 등 주식자금의 공급 확대를 모색해야 한다. 즉, 인프라 관련 기업이 발행하는 채권을 투자적격으로 보증할 수 있도록 IIFCL의 역할이 중요하며, 해외 기관투자자를 포함한 폭넚은 투자저변을 확장하는 전략을 구사해야 한다. 이는 인도 채권시장을 활성화하는 요인이기도 하다. 최근 은행대출이 다수 부실채권화된 상황에서는 여타 자금제공원의 확충이 중요하며, IIFCL는 채권 보증 기관으로서 성격을 강화해야 한다.

다섯째, 사업 자금 조달 방안 정비가 마련되어야 한다. 사업을 평가하거나 제공하는 측면에서 인도 은행권의 숙련도는 미흡하다. 인프라 투자에 충분한 자금을 확보하려면, 이를 개선해야 하며, 사업 심사 관련 은행의 전문성 제고가 필요하다.

여섯째, 장기 금융 수단의 정비를 구축해야 한다. 은행은 15년 이내 상환을 전제로 대출 기준을 설정하는 경우가 많은 편으로, 장기 인프라 투자에 대출이 가능하지 않은 편이다. 이를 보완하기 위해 장기 대출을 변동금리로 제공하여, 기간별로 규제를 탄력적으로 적용하는 동시에 인프라 투자를 위한 채권시장을 신설, 장기 금융시장을 정비하는 것이 중요한 과제라 할 수 있다.

일곱째, 해외 상업 차입(ECBs: External Commercial Borrowings)의 유입 규제를 완화하여 인프라 투자를 확대해야 한다. 이에 국제기관과 협력하여 IDFs를 통한 루피화 표시 채권의 발행을 촉진함으로써, 인프라 자금조달을 활성화해야 한다.

여덟째, 면세 채권의 발행이 늘어날 필요성이 있다. 인프라 투자를 가속화시키기 위해서는 다수 정부기관이 일정 규모 범위 내 면세 채권 발행을 인정해야 한다. 이를 통해 인프라 사업 관련 저비용 자금 공급을 늘리는 노력이 필요하다.

이상의 제언은 정부계 금융기관의 활용도 포함한 내용이다. 인도 금융 시스템은 다양한 금융 규제가 존재하나, 은행을 포함하는 많은 금융기관이 국영 또는 정부 산하 기관에 속해 있다. 이들 기관은 경영 개선의 여지가 크지만 금융기관의 경쟁력은 여타 국가에 비해 낮은 편이다. 이는 인도 내 인프라 자금조달에 적지 않은 영향을 미치고 있다. 무엇보다 PPP 확대를 위한 인프라 자금조달의 과제로, IDFs를 통해 은행에서 기관투자가로 투자 비중을 늘리는 한편 민관 금융기관의 사업 리스크 평가 능력 개선, 은행의 부실채권 문제 해소 등이 주요 과제라 할 수 있다. 아울러 IIFCL는 장기 자금조달을 촉진하기 위한 기관으로 설립되었음에도 불구하고 상업은행과 유사한 업무를 영위하고 있으므로, 이에 대한 지속적인 개혁이 필요하다. 이를 위해 인프라 관련 채권발행을 촉진하기 위한 신용보증 실행과 사업 비용의 10%를 상한으로 후순위 채권 제공 등의 확대가 병행되어야 할 것이다.

정책금융기관의 규제완화 등도 필요

앞에서 언급한 바와 같이, 최근 수년간 인도의 인프라 투자 시행은 순조롭지 않은 편이었다. 다수 사업이 정체되는 가운데 민간투자가 저조한 원인은 주로 은행권의 부실채권 문제와 인프라 자금 조달에서 비롯되며, PPP 계약 관련 다양한 문제도 제기되고 있다. 따라서 관련 장애요소를 제거하는 것이 인프라 투자 확대 등에 중요 과제로 부각되고 있다.

인도에서는 민간부문 인프라 투자 자금 조달 다수가 은행에 의해 이루어지고 있다. 그러나 실제로는 국영은행의 부실채권 문제가 심화되어, 이제를 해결하는 동시에 대체 자금조달 수단을 확대하여 인프라 투자를 늘리는 방안이 필요하다.

여타 자금 조달원으로서 중요한 수단은 채권 발행이다. 특히 회사채 시장 발전이 미흡하므로, 규제 완화 등을 통해 발행 주체와 투자자 확장 등에 주력해야 할 것이다. 또한 해외자금의 역할도 중요하다. 다만 국제개발금융기관의 지원 확대가 기대되고 있다. 세계은행은 2011∼15년 간 인도에 연 평균 250억 달러를 제공했는데, IIFCL에 PPP 형태로 지원하고 있다. 또한 아시아개발은행은 대출 외에도 기술 지원을 시행하고 있다. 이외에 AIIB도 인도에 대출을 제공하고 있어, 인프라 투자자금 확대가 예상된다.