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[전문가오피니언] 조지아 ‘외국 대리인 법’ 의회 통과: 배경과 시사점
조지아 정세진 한양대학교 아태지역연구센터 교수 2024/07/16
조지아 ‘외국 대리인 법’, 5월 14일 의회에서 최종 승인
지난 4월 이래로 조지아에서는 소위 ‘외국 대리인 법(foreign agent law)’의 도입 문제로 반정부 시위가 벌어지고 있다. 4월 17일부터 시작되어 점차 규모를 확장한 이 시위에 조지아 정부는 물대포, 최루탄 등을 동원해 강경한 진압을 펼쳐 왔다. 이 법안은 전체 예산 가운데 20% 이상을 외국의 지원으로 확보하는 언론이나 비정부기구(NGO)는 ‘외국 권력의 이익을 추구하는 기관’으로 간주하여 '외국 대리인'으로 정부 등록을 의무화하고 이를 어기면 벌금을 부과하는 것을 기본적인 골자로 한다. 외국 대리인으로 등록된 단체는 법무부의 감시를 받으며, 감시 기관은 단체의 민감한 정보를 열람할 권한을 갖는다. 이를 거부할 경우 최대 2만 5,000리라(약 1,293만 원)의 벌금이 부과될 수 있다. 이 법안의 공식 명칭은 '외국 영향력의 투명성(Transparency of Foreign Influence)'법으로, 현재 이 법안은 조지아 의회의 최종 승인을 얻은 상태이다.
2024년 4월 17일 시행된 1차 독회에서 조지아 의회는 다수당인 조지아의 꿈(Georgian Dream)을 중심으로 이 법안을 통과시켰다. 1차 독회가 통과되자 살로메 주라비슈빌리(Salome Zourabichvili) 조지아 대통령은 마지막 세 번째 독회에서 법안이 통과되면 거부권을 행사하겠다고 밝혔다. 여당인 조지아의 꿈이 의회 150석 중에서 76석을 확보하고 있고 친여당 의회 세력도 다수 존재하기 때문에, 법안은 3차 독회까지 의회의 승인을 무사히 얻을 것으로 예상되는 상황이었다. 이후 시민들의 격렬한 반대 시위에도 불구하고 5월 1일 의회에서 2차 독회를 통해 이 법안은 찬성 83표, 반대 23표로 또다시 승인되었다. 2차 독회를 통해 표결이 진행되던 시간, 의회 주변에서는 수천 명의 시민이 운집하여 반대 시위를 벌였다. 경찰도 강력한 진압을 시도했는데, 고무탄, 최루탄, 후추 스프레이, 물대포 등을 사용하면서 시위대를 해산시켰다.
5월 14일 조지아 의회는 마지막 3차 독회를 통해 찬성 84표, 반대 4표로 이 법안을 최종 승인했다. 주라비슈빌리 대통령은 예고했던 대로 5월 18일 이 법안에 대해 거부권을 행사하면서, 이 법안이 조지아의 헌법과 유럽의 기준에 모순된다고 강조했다. 주라비슈빌리 대통령은 2018년 집권당인 조지아의 꿈과 그 정당의 실질적인 지도자인 비지나 이바니슈빌리(Bidzina Ivanishvili)의 지원으로 대통령에 당선되었다. 그러나 이후 대통령은 집권당과 불화를 겪었고, 2023년부터 이 법안에 대해 반대 입장을 분명히 해왔다. 2018년 일련의 헌법 개정 이후 조지아의 실제적인 권력은 대통령이 아닌 150명의 단원제 의회로 이동했다. 현재 집권당인 조지아의 꿈과 명목상의 동맹 세력인 인민의 힘 (People’s Power)이 의회 전체 의석수인 150석 중 83석을 차지하고 있어 법안 통과는 기정사실이었다. 사실 조지아의 헌법에는 대통령의 거부권이 구체적으로 명시되어 있지 않다. 엄밀히 말하면 조지아 헌법이나 의회 절차 규칙에는 국가 원수가 단순히 특정 법안을 금지한다는 의미의 거부권 조항이 포함되어 있지는 않다. 그 대신 대통령은 2주 동안 법에 서명해 공포하거나 신중하게 논의된 대안을 '정당한 발언' 형식으로 의회에 반송할 수 있다.
‘조지아의 꿈’은 5월 28일 대부분의 야당이 불참한 투표에서 대통령의 거부권을 84대 4로 무산시켰다. 주라비슈빌리 대통령은 이 법안에 대한 반대 입장을 고수했고, 5일 내 법안을 승인하지 않아 6월 3일 샬바 파푸아슈빌리(Shalva Papuashvili) 조지아 국회 의장이 서명하여 이 법안의 최종 승인이 완료되었다. 법이 공포된 후 법무부와 법무부 산하 국립등록청은 60일 이내에 '외국 세력의 이익을 위해 봉사하는 조직'에 대한 명단을 작성해야 한다. 조지아 내 비정부기구와 온라인 미디어의 대규모 등록이 의무화되는 것이다.
시민들의 격렬한 반발... 시민 자유와 반대의견 억압 우려
야권과 조지아 국민이 이 법안에 격렬히 반대하는 가장 큰 이유는 이 법안이 2012년 러시아 정부에 의해 제정된 ‘외국 대리인 법(Foreign Agent Law)’과 유사하기 때문이다. 당시 러시아 정부가 해당 법안을 도입한 주요 목적은 반정부 NGO 기관을 통제하기 위한 것으로 알려졌는데, 러시아의 ‘외국 대리인 법’은 개인이나 단체가 외국 자금을 지원받으면 정부에 반드시 등록해야 한다는 점에서 조지아의 외국 대리인 법과 상당히 유사하다. 이에 일각에서는 해당 법안을 ‘러시아법’ 이라고 칭하며 도입을 반대하고 있는 것이다. 러시아는 ‘외국 대리인 법’을 독립 뉴스 미디어, 시민 사회 단체, 인권 운동가 등을 검열하고 단속하는 수단으로 사용해 왔다. 러시아 정부는 이 법을 근거로 유명 매체, 특정 언론인 등 외국 자금의 지원을 받는 개인과 단체에 대한 단속을 강화하고 있다. 러시아에서 ‘외국 대리인’이라는 용어는 냉전 시절 ‘외국 간첩’을 연상하게 하여 시민들의 반감이 매우 크고 역사적으로 상당히 부정적인 의미를 지니고 있다. 블라디미르 푸틴(Vladimir Putin) 러시아 대통령은 시민들과 자유 활동가들의 반대 의견을 진압하는 강력한 도구로 이 법안을 활용한 측면이 있다. 이 법의 시행 이후 러시아에서는 저명한 탐사보도단과 개별 언론인들이 큰 압박을 받았다. 여러 시민단체가 폐쇄되었으며, 많은 활동가가 러시아를 떠났다. 이 법이 민주주의를 훼손하는 러시아 정부의 법에 영감을 받아 입안되었기 때문에 조지아 시민들은 러시아법과 매우 유사한 외국 대리인 법의 도입을 인정할 수 없다는 것이다.
또한 조지아 국민의 다수는 이 법안의 도입을 계기로 조지아가 러시아에 종속될 수도 있다는 두려움을 느끼고 있다. 2008년 러시아-조지아 전쟁 이후 조지아 국민의 러시아에 대한 반감은 상당하다. 이에 조지아 국민은 러시아 정부가 도입한 외국 대리인 법도 악법으로 인식하고 있다. 조지아에서는 2023년 3월에도 이미 한차례 해당 법안을 도입하려는 시도가 무산된 적이 있었다. 2023년 3월 조지아 여당은 의회에 ‘외국 대리인(foreign agent)’ 법안을 상정하였는데, 이 때도 조지아 시민의 격렬한 반대 시위가 일어났다. 2023년 3월 7일 1차 독회는 집권당인 조지아의 꿈의 주도하에 찬성 76, 반대 13으로 무난히 승인되었다. 그러자 수도 트빌리시에서 강력한 시위가 일어났다. 시위대의 구호는 ‘러시아 법 반대(No to the Russian law)’, ‘러시아 정부 반대(No to the Russian government)’였다. 당시 미국을 방문 중이던 주라비슈빌리 대통령은 이 법안에 반대한다고 밝히며 법안이 의회에서 통과된다면 거부권을 행사할 것이라고 경고했다. 대통령의 이러한 입장이 영향을 미쳤는지 여당은 그해 3월 9일 법안을 전격 철회했다. 그런데 이번에 ‘조지아의 꿈’은 명칭이 변경된 법안을 전격 통과시켰다. 2023년 조지아에서 해당 법안의 도입 시도가 철회된 이후에도 이 법안은 언제라도 정부에 의해 시행될 수 있는 판도라의 상자로 간주되었다. 결국 이번 5월에 이 법안이 최종적으로 통과되면서 야권과 시위대는 이 법령을 통해 조지아 정부가 러시아 정부와 마찬가지로 언론과 시민단체를 통제할 것이라고 주장하고 있다. 러시아 정부가 이 법을 반체제 인사 탄압에 사용했던 것처럼, 조지아 정부도 동일한 잣대로 야권 인사들을 그렇게 다룰 것이라는 점을 시민들은 매우 우려하고 있다. 이전에 조지아 ‘국가안전보장회의(NSC)’에서 근무한 바 있는 조지아의 나티아 세스쿠리아(Natia Seskuria)는 영국 BBC와의 인터뷰에서 이 법안은 국가 생존에 ‘실존적 위협’을 의미하기 때문에 반대 시위는 계속될 것이라고 분석했다.
마지막으로 2024년 10월로 예정된 조지아 총선도 이번 법안 도입 강행과 연관되어 있다는 분석이 나온다. 집권당인 조지아의 꿈이 이 법안을 통해 총선에 유리한 국면을 차지하기 위한 포석을 마련했다는 것이다. 야권과 시위대는 자유로운 토론을 제한하는 수단이 될 이번 법안으로 인해 민주주의에 역행하는 정치적 퇴보가 발생할 것이 우려된다고 주장하고 있다.
EU 등 서방 국가도 ‘외국 대리인 법’에 강력 반발
이번 법안의 승인과 관련하여 유럽연합(EU)와 미국 등 서방 국가는 강하게 우려하고 있다. 북유럽 외무장관들은 조지아 정부를 비난하는 행렬에 동참했는데, 이 법안이 최종적으로 의회에서 승인받기 이전에 이미 공동 성명을 발표하면서 법안 승인 재고를 촉구했다. 전 세계 50여 개 인권 단체는 3차 독회 이전인 5월 10일 공동 성명을 발표했는데, 조지아 정부의 법안 관철 시도를 강력히 비난하면서 이 법안이 시민 사회와 독립 언론을 억압하는 내용으로 구성되어 있고 표현과 집회의 자유를 침해하고 있다고 주장했다. 성명에서는 특히 민주적, 다원적인 사회의 기본권이 공격받으면서 다른 국가들에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 점이 강조되었고, 국제 인권 기준과 가치에 위배된다는 이유로 이 법안은 철회되어야 한다고 언급되었다.
특히 조지아의 EU 가입 관련, EU 내에서 부정적 분위기가 감지되고 있다. 조지아에서 격렬한 시위가 발생하고 이를 탄압하는 과정에서 서방 국가의 반발과 우려가 심각한 상황이다. EU는 2023년 12월 조지아에 EU 가입 후보국 지위를 부여했다. 법안을 둘러싼 시위 사태와 탄압, 그리고 법안 통과의 일련의 상황 전개는 조지아의 EU 가입 여부에 부정적 영향을 줄 것이라는 진단이 지배적이다. 프랑스 통신사 AFP(Agence France-Presse)는 EU 통합을 열망하고 있는 구소련 국가의 민주주의가 결정적 시험대에 오르게 되었다고 보도했다. 미국의 CNN방송은 “조지아에서 정치적 위기가 촉발되고 있다”고 진단했다. 구소련 국가들 중 우크라이나, 몰도바와 더불어 EU 가입을 가장 강력히 추진해 왔던 조지아의 EU 통합 노력에 결정적인 방해가 될 사건이며, 동시에 조지아가 추구해 온 민주적 가치에도 나쁜 영향을 미쳤다는 것이다.
5월 1일 2차 독회 이후 30여 명의 유럽의회 의원들(MEPs: Member of European Parliament)은 조셉 보렐(Josep Borrell) EU 외교안보정책 고위 대표에게 보낸 서한을 통해 조지아의 EU 후보 지위 정지를 촉구했다. 이들은 조지아 정부가 러시아 스타일의 ‘외국 대리인 법’ 제정을 공격적 방식으로 추진하고 시민들의 평화 시위를 강력히 진압하는 등 비민주적 행위를 지속적으로 자행하고 있다고 비난했다. 이들은 더 나아가 조지아에 대한 EU의 재정 지원을 종합적으로 재검토할 것을 요구했다. 의원들은 EU 집행위원회가 조지아의 EU 가입 협상을 시작하기 위해 제시한 9단계 이행에 대한 중간 평가를 요청하면서 단호한 대응이 필요하다는 점을 역설했다. 유럽의회는 기본적으로 조지아의 EU 가입 열망에 대해서는 지지하지만, 무엇보다도 국가 내에서 민주적 기준이 일관되게 존중되고 충족될 필요성이 있다고 강조했다. 조셉 보렐 대표도 이 법안은 EU 규범에 어울리지 않으며, 조지아의 EU 가입 노력에 해를 끼칠 수 있다고 깊은 우려를 표명했다.
유럽연합 정상회의(European Council)의 샤를 미셸(Charles Michel) 의장은 주라비슈빌리 대통령이 해당 법안에 대한 거부권을 행사한 이후 조지아에 EU 원칙의 준수를 촉구했다. 미셸 의장은 대통령의 거부권 행사를 계기로 조지아 여당이 국민의 EU 통합 지지 의사와 EU 원칙을 재고하는 반성의 시간을 갖게 되기를 바란다는 입장을 밝혔다. 미셸 의장은 조지아의 EU 가입이 진전되기 위해서는 법치주의, 민주주의 원칙이 존중되어야 한다고 강조했다.
유럽평의회 베니스위원회(Council of Europe’s Venice Commission)는 이 법안이 시행되면, 외국 자금을 받는 단체를 낙인찍고 침묵시킬 우려가 있다고 설명하면서 법안 폐기를 권고했다. 조지아가 법안을 상정하면서 명칭을 '외국 영향력의 투명성' 법이라고 했는데, 국제평론가들은 조지아가 '투명성을 무기화했다'는 표현으로 법안 명칭 자체를 비난했다. 우르줄라 폰 데어 라이엔(Ursula von der Leyen) EU 집행위원장, 조셉 보렐 고위 대표는 조지아 정부가 시위대에 폭력을 행사하고 있다는 점에 대해 우려를 표명하고 정부에 민주적 가치와 평화적 집회 권리를 존중할 것을 촉구했다. 영국의 유럽부 장관 누스라트 가니(Nusrat Ghani)는 조지아에서 발생하고 있는 이러한 상황이 ‘충격적’이라고 평가했다.
이 법안 승인과 관련하여 카린 장 피에르(Karine Jean Pierre) 미 국무부 대변인은 조지아 의회 내에서 독회를 통해 이 법안이 승인되는 과정 중에 조지아 대통령에게 법안 거부권을 행사할 것을 촉구했다. 제이크 설리번(Jake Sullivan) 백악관 국가안보보좌관은 이 법안을 민주주의의 퇴보로 간주했다. 설리번 보좌관은 이 법안은 “민주적 가치와 반대되는 크렘린(러시아 정부) 스타일”이라고 규정하면서, 친러시아 국가인 카자흐스탄, 벨라루스에서도 유사한 법안이 시행되고 있다고 밝혔다. 안토니 블링컨(Antony Blinken) 국무장관은 법안이 발효되면 조지아에 일정한 제재를 취할 것을 경고하였다. 미국은 현재 민주주의를 훼손하였다는 혐의로 조지아에 여행 제재 조치를 부과했다. 이외에 미국 정부는 비자 금지 방안과 양국 관계에 대한 포괄적 검토 방안을 발표했다.
조지아 정부의 입장
조지아 국내와 해외로부터의 반발에 대해 조지아 정부는 이 법안이 투명성을 보장하며 국가 주권을 증진하기 위한 정당한 목적을 가지고 도입되었다고 주장했다. 이라클리 코바키제(Irakli Kobakhidze) 총리, 그리고 조지아의 꿈을 창당한 실질적인 지도자 비지나 이바니슈빌리는 이 법령이 자유주의 가치를 수호하면서 조지아의 주권을 수호하기 위해 반드시 필요한 법안이라고 밝혔다. 이 법안을 통해 외국의 간섭을 막고, 국가의 독립을 유지할 수 있다는 것이다. 그런데 이바니슈빌리가 러시아에서 사업을 하면서 갑부가 된 이력을 지니고 있고, 정당의 대표는 아니지만 조지아의 꿈당 창립자로서 막후에서 결정적인 영향력을 행사하고 있다는 점이 법안으로 이어진 것으로 보는 해석이 적절하다고 하겠다. 그가 러시아의 영향력에서 벗어날 수 없기 때문이다. 이번에 통과된 이 법안은 친 서방 정책 기조를 가지고 있는 NGO 단체와 야당 세력의 영향력을 억제하는 것이 조지아 정부의 법안 시행으로 이어졌다는 평가가 타당한 것으로 보인다.
코바키제 총리는 특히 이 법안은 외세의 영향력을 억제함으로써 조지아가 우크라이나처럼 서방의 대리국이 되는 것을 방지할 수 있는 필수적인 조치라고 강조했다. 총리는 이 법안이 2차 독회를 통과한 후 3차 독회가 열리기 이전에 당국이 “이 법안의 3차 독회에서 물러난다면 조지아는 주권을 잃고 우크라이나와 운명을 공유하게 될 것”이라고 경고했다. 그러나 이 언급이 무슨 뜻인지는 자세히 설명하지 않았다. 코바키제 총리는 이 법안 승인 이후 징벌적 조치를 취할 것이라는 강경한 입장을 보인 미국과의 관계 재검토를 촉구했다. 러시아 RIA 노보스티 통신은 코바키제 총리의 발언을 인용하여 “조지아-미국 관계를 진정으로 재검토해야 한다. 우리는 이 문제를 대사와 논의할 것”이라고 보도했다.
샬바 파푸아슈빌리 국회 의장은 대통령의 거부권이 의회에서 기각되고 5일 후인 6월 3일에 법적 절차에 따라 법무부가 60일 안에 '외국 대리인'법 시행을 위한 도구를 마련할 예정이며, 그 후 해외에서 재정 지원을 받는 모든 NGO와 미디어 그룹은 재정을 등록하고 보고해야 할 의무를 지게 된다고 밝혔다. 파푸아슈빌리 의장은 이런 조치를 통해 해외 자금의 일부가 어디에 사용되는지가 분명해질 것이며, 때로는 최근 테러와 위협에 연루된 일부 단체의 급진주의적 행동을 위해 자금이 지출된다는 사실도 파악이 될 것이라고 설명했다. 특히 해외 자금이 급진주의 조직과 연관되어 있다는 의견을 분명하게 밝혔다. 이외에도 파푸아슈빌리 의장은 6월 4일 집권당인 ‘조지아의 꿈’이 ‘가족의 가치와 미성년자 보호에 관한 법안’과 LGBT 권리를 제한하는 18개 법률 개정안을 발의했다고 밝혔는데, 이는 외국 대리인 법 이후 여당이 국정의 주도권을 가져가겠다는 의지로 해석되고 있다. 이 법안은 트랜스젠더 수술, 동성 커플의 아동 입양, 공식 문서에 남성 또는 여성 이외의 성별을 표시하는 것, 동성 관계를 전파하는 공개 행사 조직을 금지하는 내용 등이 포함되어 있다. 의장에 따르면, 이 법안은 곧 의회 내에서 독회를 통해 논의되며, 2차와 3차 독회는 2024년 가을에 논의될 것으로 예상된다.
파푸아슈빌리 의장은 가족 가치의 날로 지정된 5월 17일을 향후 공휴일로 공포할 것이라는 입장도 전했다. 조지아 집권당의 이러한 행보는 이번 법안 승인으로 조지아의 EU 통합의 길이 위태롭게 되었다고 서방 국가들이 경고하는 가운데 결정된 사항이라는 점에서 조지아 정부도 법안 시행에 강력한 의지가 있다는 것으로 해석된다. 이 법에 대하여 반대파와 친EU 활동가들이 앞으로도 강력히 항의할 가능성이 큰 가운데 이러한 정책을 결정한 것은 조지아 정부가 향후 친러시아 행보를 이어갈 가능성을 시사한다. 푸틴 대통령도 러시아에 보수적 가족법을 도입하면서 미국 등 서방 국가에서 벌어지고 있는 도덕적 타락을 매우 강력하게 비난하고 있어, 조지아 집권당의 이러한 보수적 가족법 제정은 외국 대리인법과 더불어 러시아와 보조를 맞추려는 의지로 해석되고 있다.
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