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[전문가오피니언] 스리랑카의 증세 정책과 대정부 불신 문제
스리랑카 Zahrah Imtiaz Point Pedro Institute of Development (PPID) Research Associate 2023/03/14
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서론
남아시아의 섬나라 스리랑카는 1948년 2월에 영국으로부터 독립한 이래 최악의 경제 위기에 직면해 있다(Salikuddin, 2022). 지난 수십 년간 이어진 국정 운영 실패는 스리랑카에 고도의 인플레이션과 식품 및 연료 부족, 대규모 시위 사태를 초래했고(Hindustan Times, 2022), 스리랑카 국민들은 심각한 재정 적자 및 장기적 부채 문제에 시달리는 자국 정부의 세수 활용 능력에 의문을 제기하며 정치권에 불신감을 표출하고 있다. 스리랑카 국민들이 정부에 대한 불신을 키우게 된 주요 원인으로는 정부 운영의 비효율성, 부패 횡행, 불평등 문제 등의 세 가지를 들 수 있는데, 개도국의 세수 확장을 위해서는 국민의 신뢰 확보가 선결되어야 한다는 세계은행(World Bank)의 지적을 감안하면(World Bank, 2023) 이들 문제의 해소는 스리랑카가 당면한 시급한 과제로 볼 수 있다.
상기 맥락 아래 본고는 먼저 감세 정책이 선거 승리 수단으로 남용되었다는 스리랑카의 역사적 문제와 2023년도 소득세 개정안의 핵심 내용을 소개하고, 이어 필자가 현지 전문가와 진행한 인터뷰 내용을 바탕으로 스리랑카 내 조세 인식 현황을 분석하고 여러 문제점을 진단한다. 마지막으로 글의 말미에서는 정부의 세수 활용 능력에 대한 국민적 불신 문제를 성공적으로 극복한 타국의 사례를 언급하면서, 스리랑카에서 유사 문제를 해소하기 위해 취할 수 있는 접근법에는 무엇이 있을지 제안해 본다.
스리랑카 조세 정책의 역사
1932년부터 자체적 조세 정책을 시행해 온(IRD, 2023) 스리랑카의 주요 현행 세목에는 소득세, 판매세, 물품세, 부가세, 기타 부문 및 산업별 특수세 등이 있다. 스리랑카에서는 지금까지 정치적 동기를 바탕으로 각종 세목이 신설되거나 폐기되는 일이 잦았고, 선거를 치르는 정당이 표심 확보를 위해 감세 공약을 내세운 사례도 많이 찾아볼 수 있다. 특히 2019년에 선거에서 승리하며 집권한 스리랑카 행정부는 직·간접세를 대폭 인하하겠다는 공약을 이행하기 위해 감세 정책을 시행했는데, 이 조치가 코로나19 팬데믹 발생과 때를 같이하면서 결과적으로 세수가 크게 줄었고, 이전부터 이미 조짐을 보이던 경제 위기도 더욱 악화되었다(Bhowmick, 2022). 이후 대규모 정치·경제적 위기와 내홍을 겪은 스리랑카 정부는 2023년 초 소득세율 대폭 인상이라는 대책을 내놓았지만, 이 정책 또한 수많은 전문 인력이 경제 위기와 조세 부담을 피해 외국으로 떠나는 두뇌 유출(brain drain) 현상을 가속화하는 부작용을 불러왔다(Aneez, 2022).
스리랑카가 2023년부터 시행하는 신규 조세 정책은(구체적 세율표는 <표 1> 참조) 개인소득세 면세 기준 연간 소득을 종전의 300만 스리랑카 루피(LKR - 이하 ‘스리랑카’ 생략; 한화 약 1,040만 원)에서 120만 루피(한화 약 410만 원)로 낮추고, 50만 루피 단위의 소득 구간에 따라 단계적 누진 세율을 적용한다(IRD, 2022). 하지만 이 신규 조세 정책이 제대로 시행되려면 스리랑카 국민들이 공동체의 이익을 위해 자발적으로 납세에 동참하도록 정부 인사 및 정치인이 나서서 설득한다는 어려운 과제를 먼저 수행해야만 한다.
<표 1> 스리랑카의 2023년도 소득세율표
자료: 스리랑카 국세청(IRD, 2022)
대정부 불신 문제
한국의 행정학자 임재영과 문국경은 대정부 신뢰 확보가 시행이 쉽지 않은 정책에 대한 국민적 지지를 강화할 수 있는 수단이며, 정치권에 대한 신뢰가 강한 국민일수록 사회 복지 확대 목적의 증세를 지지할 가능성이 상대적으로 높다고 분석한다. 이들은 국민 개개인이 개별 시책을 구체적으로 이해하는 데 필요한 자원과 시간, 에너지를 충분히 가지고 있지 못하기에, 정부의 기존 성과에 대한 평가와 미래 성과에 대한 기대를 종합적으로 반영하는 대정부 신뢰가 정책 평가의 중요 수단으로 활용된다고 본다(Lim and Moon, 2022).
하지만 스리랑카 콜롬보대학교(University of Colombo)에서 경제학을 강의하는 강사(Lecturer) 우메시 모라무달리(Umesh Moramudali)는 스리랑카가 오랫동안 국민의 대정부 신뢰를 확보하지 못해 왔다고 진단한다(Moramudali, 2023). 지금도 헌정 절차에 따라 새로 임명된 대통령, 그리고 정치적 정당성을 확보하지 못한 집권당이 주도하는 스리랑카 정부에 대한 국민의 신뢰는 사상 최저 수준으로 떨어진 상태이다. 모라무달리는 “위기 상황에서의 증세는 대중의 인기를 얻기 어려운 경제 개혁의 일환이면서 정치적 결정이기도 하다”라면서, “따라서 국민에게 증세를 비롯한 개혁의 부담을 지우는 데에는 대정부 신뢰가 매우 중요하고, 이 점에서 정치적 정당성이 결여된 개혁은 실패 확률이 높다”라고 평가한다. 다만 그는 대정부 신뢰 측면의 문제에도 불구하고 국제통화기금(IMF)의 구제금융 수령을 위해 구조조정이 필수적인 스리랑카에게 있어 증세는 어쩔 수 없는 선택이라고 본다. 모라무달리의 평가에 따르면 이번 증세는 스리랑카가 위기 극복을 위해 국내적으로 가능한 모든 조치를 취해 나갈 것이라는 확약을 원하는 외부 주체들이 강력히 요구한 것으로서, 이러한 조치 없이는 IMF의 지원이나 부채 조정을 기대하기 어렵다.
스리랑카에서 세무사 겸 컨설턴트로 일하는 카필라 라트나싱게(Kapila Rathnasinghe)에 따르면 2023년도 조세 정책이 발표된 이후 편법 탈세 수단을 찾는 사람들의 수가 늘어났다고 한다(Rathnasinghe, 2023). 그는 “이번에 세율이 크게 올라간 이후, 사람들은 정부가 거둔 세금이 제대로 쓰일 것으로 기대하고 있지 않기에 납세에 반감을 드러낸다”라고 진단한다. 이 밖에 자신들의 세금 부담이 높다는 스리랑카 대중의 인식 또한 납세 의지를 낮추는 요인으로 기능한다. 스리랑카 국민들은 역사적으로 낮은 직접세율(주로 소득세)과 높은 간접세율에 익숙해져 있는데, 정부의 신규 정책은 간접세를 그대로 두면서도 소득세를 누진적으로 인상해 최고 36%의 세율을 부과한다. 비록 이번에 인상된 세율도 스웨덴이나 프랑스와 같은 복지 선진국에 비해서는 여전히 낮은 수준이지만, 그 인상폭이 크다는 점에서는 납세자의 삶의 질에 필연적으로 상당한 악영향을 가져오게 된다. 라트나싱게는 “연소득 35만 루피(한화 약 120만 원) 기준 소득세액이 기존의 6,000루피(한화 약 2만 원)에서 5만 루피(한화 약 17만 원)까지 올라가면서, 생계비 부담이 폭증하고 루피의 가치가 크게 절하된 지금의 상황에서 세금 부담까지 덩달아 과중해졌다는 여론이 등장했다”라고 지적한다.
한편 임재영과 문국경은 조세 체계의 복잡성이나 형평성에 따라 납세자 개개인이 동일한 세율에 대해 주관적으로 느끼는 세금 부담도 달라진다고 본다. 이 점에 관해 라트나싱게는 스리랑카의 현행 납세 신고 체계가 그렇게 복잡하지는 않음에도 불구하고 매우 관료제적인 절차를 따른다고 평가하고, 이 때문에 납세 대상자 중 99%가 개인 세무를 직접 처리하지 않는다고 지적한다. 그는 “신고 과정은 어렵지 않지만, 시민 대부분은 세무를 잘못 처리해 본래 세액보다 많은 금액을 납부하게 될 것을 우려해 회계사를 고용한다. 세간에는 소득을 정직하게 신고할 경우 오히려 정부에 많은 돈을 뺏기게 된다는 인식이 팽배하다”며 현재 스리랑카 납세자들의 인식을 설명한다.
스리랑카의 조세 체계는 이외에도 많은 문제를 안고 있다. 일례로 120억~150억 루피(한화 약 41억~52억 원)의 예산을 투입해 구축한 스리랑카의 전자 세무 체계 라미스(RAMIS)는 여전히 그 활용도가 저조한 수준에 그친다. 라트나싱게의 의견에 따르면 라미스의 활용도가 부진한 이유로는 ▲일부 기능의 미작동 ▲정부 실무자조차도 정확한 사용 방법 미숙지 ▲사용법에 대한 충분한 정보 미제공 ▲납세 신고 기간의 접속 폭주로 인한 기능 마비 빈발 등이 있다. 이들 모두는 스리랑카 국민의 세금 부담 인식을 악화시키고, 사회 복지 확충에 필요한 증세에도 부정적 여론을 확대하는 악영향을 초래한다.
스리랑카 국민들의 세율 인식
스리랑카 소재 싱크탱크인 프론티어 리서치(Frontier Research) 소속으로 거시경제학적 문제를 연구하는 차유 담싱게(Chayu Damsinghe)는 SNS를 모니터링하면서 신규 조세 정책에 대한 스리랑카인들의 인식을 살펴보고 있다(Damsinghe, 2023). 그는 스리랑카 국민 과반수가 개인소득세 면세 계층에 해당하는 반면, 조세 정책 변경으로 세 부담이 크게 늘어나는 이들은 소득 상위 10%에 불과하다고 강조한다. 하지만 문제는 이들 상위 10% 계층이 자신들을 중산층에 불과하다고 여기면서 정부가 부유층 대신 애꿎은 중산층에만 높은 세율을 부과한다는 불만을 표출하고 있다는 점이다.
소득 상위 10% 계층은 2019년 당시 스리랑카 정부가 포퓰리즘 정책의 일환으로 내놓은 소득세 인하 조치로 큰 수혜를 입었지만, 절세액 중 상당 부분을 생필품이 아닌 사치품을 사는 데 사용하면서 장기적 경제성장에는 큰 도움이 되지 않았다. 담싱게는 이러한 상황에서 “소득 상위 계층은 이제 지난 날에 빌린 대출금을 갚아야 하는 데다 소득까지 줄어들면서 다소간의 불만을 나타내고 있다”라면서도, “하지만 이번에 시행된 신규 조세 정책은 비생산적 분야에 대한 지출을 줄이는 반면 실제로 국가 소득 증대 효과를 내는 분야로의 자금 이동을 촉진할 수 있다”라는 긍정적 평가를 내놓는다. 한편 담싱게는 지난 2022년의 생필품 품귀 문제로부터 별다른 타격을 입지 않은 스리랑카의 최고 소득 계층이 2023년도의 신규 증세 정책으로 큰 부담을 지게 된다는 점을 인정한다. 하지만 그의 의견에 따르면 이와 같은 구조적 재조정 노력은 국가 경제의 회복을 위해 필수적이며, 불평등 심화를 불러온 지난 10~15년간의 조세 정책을 바탕으로 이들이 누린 사치는 애초에 국가적으로 지탱할 수 없는 성격의 것이었다.
그렇다면 오늘과도 같은 국가적 위기 상황에서 스리랑카 국민들이 증액된 세금을 순순히 납부하려 할까? 담싱게는 이 질문에 확답하기 어렵다고 말한다. 다만 그는 많은 이들이 부패 일신과 투명성 제고에 진전을 보이는 정부를 위해서라면 기꺼이 납세할 수 있다는 의견을 보였다고 첨언하고, 아울러 국방비 또는 비대한 정부 조직 유지 비용의 감축을 원하는 여론이 우세하다는 점도 언급한다. 담싱게는 스리랑카에서 납세자들이 원하는 방향으로의 변화 조짐이 나타나고 있다고 보는데, 일례로 국내총생산(GDP)의 2.0% 선이었던 군사비 지출 규모는 1.3%로 줄어들었고, 감군 정책도 동시에 추진되고 있다.
한편 담싱게가 지적하는 또 다른 문제는 스리랑카에서 세금을 기반으로 제공되는 공공 서비스 혜택이 얼마나 큰지를 사람들이 제대로 이해하고 있지 못하다는 점이다. 예를 들어 현재 월 소득이 15만 루피(한화 약 52만 원)인 가계는 정부로부터 최대 1만~2만 루피(한화 약 3만 4,500~6만 9,000원) 상당의 연료·전기요금 보조금 혜택을 받고, 이외에 지불 능력이 없는 국민에게도 의료 및 고등교육 서비스가 무상으로 제공된다. 담싱게는 “이와 같은 복지 혜택 대부분은 세계 인구 중 10%만이 누리는 특권이지만, 우리 스리랑카 국민들은 이를 당연한 것처럼 받아들인다. 즉, 스리랑카 국민들은 서방 국가 국민들을 부러워하면서도, 그들이 누리는 혜택을 스리랑카에서도 제공하는 데 필요한 비용을 지불할 준비가 되어 있지 않다”라고 비판한다.
마지막으로 신규 조세 정책에 대한 반발이 어디에서 가장 심하게 나타날지에 관해, 담싱게는 먼저 대정부 협상력이 거의 전무한 민간 부문에서는 대부분의 근로소득자들이 증세를 받아들이고 개인 대출액을 조정하는 데 집중하면서 반대 의견이 심하지 않을 것이라고 본다. 반면 그는 정부 부문에서 일하는 전문 인력의 반발이 가장 클 것으로 예상했는데, 실제로 스리랑카의 항구 근로자, 전기공학자, 의사로 구성된 이익집단은 증세에 반발해 파업에 돌입하겠다고 항의한 바 있다. 따라서 스리랑카 정부의 당면 과제 중 하나는 이들 전문직 종사자의 경제 개혁 동참을 적극 설득하는 일이다.
타국의 조세 개혁 사례
조세 개혁은 비단 스리랑카만의 고유한 경험이 아니다. IMF는 자국 시민의 대정부 신뢰를 강화함으로써 세수를 개선한 개도국의 사례로 조지아, 가이아나, 라이베리아, 캄보디아, 우크라이나 5개국을 제시한다(Akitoby, 2022). 먼저 장미혁명(Rose Revolution)이라고도 알려진 조지아의 2003년 민주화 혁명은 부패 무관용 기조를 천명한 새로운 정부의 수립으로 이어졌고, 신정부는 부패 척결에 나섬과 동시에 국민 신뢰 제고를 위해 조세 정책을 크게 간소화했다. 이를 통해 조지아는 온라인 세무 체계의 원활한 도입이나 창업 부담 완화 등의 성과를 거둘 수 있었다.
한편 가이아나와 라이베리아가 시행한 조세 체계 간소화 조치도 부문별·산업별 면세 혜택의 종류와 규모를 합리화했으며, 이와 동시에 간결하고 명확한 조세 법률이 제정되도록 힘썼다. 다음으로 캄보디아는 대형 세무센터를 새로 설치해 국민이 세금을 손쉽게 납부할 수 있도록 했고, 조세나 관세 분야의 개정 법률을 본격적으로 시행하기 전에 시범 사업을 실시해 잠재적 문제점을 사전에 잡아냈다. 마지막으로 우크라이나가 거둔 성과의 사례로는 ▲세무조사 제도 강화 ▲맞춤형 세무조사 프로그램 도입 ▲조세 행정의 외부 통제 강화 ▲관세청이 주도한 밀무역 방지 프로그램 개발 등이 있다.
결론: 스리랑카 국민의 납세 장려 방안
위에서 소개한 5개국의 사례에서 볼 수 있듯 양질의 조세 체계 구축은 불가능한 과제가 아니다. 이 방면에서 현재 스리랑카 정부가 고려할 수 있는 실용적 첫걸음은 자국 국민의 납세 장려책을 마련하는 일이며, 이 측면에서 본고는 다음의 여러 가지 노력을 제안하고자 한다.
첫째, 반부패 법령을 적극적으로 집행해 부패 문제를 해소해야 한다. 치카스(Tsikas)는 엄정한 부패 척결 조치가 정부 기관의 신뢰도와 영향력을 늘려 납세 장려에도 긍정적 효과를 낼 수 있다는 분석을 내놓은 바 있다(Tsikas, 2017).
둘째, 전문직 집단의 자발적 납세를 유도하는 데 관심을 집중할 필요가 있다. 담싱게는 지금까지 스리랑카의 변호사나 의사 등 전문직 종사자들이 탈세를 저지르고도 별다른 제재를 받지 않았다고 지적하면서, 이 문제의 해결 방안으로 전문직 면허를 납세 여부와 연동하는 법률 제정 등을 제시한다. 그는 이 과정이 쉽지는 않겠지만, 일단 전문직 분야에 성실 납세 문화가 정착되면 여기에 따르는 혜택이 매우 클 것으로 예상한다.
셋째, 성실 납세자들이 응당한 혜택을 누릴 수 있도록 하는 정책이 필요하다. 라트나싱게는 스리랑카의 기존 납세자 특혜 제도가 제대로 시행되지 못한 점에 아쉬움을 표하면서, 납세자의 의무 이행이 직접적 혜택으로 보답받을 수 있어야 한다고 강조한다.
넷째, 납세를 장려하고 탈세 행위를 효과적으로 단속하기 위해서는 스리랑카 국세청(IRD, Inland Revenue Department)의 권한을 강화해야 한다. 담당 인력의 기술 교육을 비롯해 세무 집행 분야에 투입되는 자원을 늘리면 국가 세수를 확보하는 데에도 장기적으로 큰 도움이 될 것이다.
다섯째, 조세 체계가 모든 국민에게 공정하고 형평성 있게 적용된다는 인식 확산에 노력해야 한다. 담싱게는 특히 특권적 위치에 있는 소득 최상위 1% 계층을 대상으로 한 부유세 부과가 이 목표를 달성하는 데 이상적인 수단이라고 주장하나, 이 방안의 실현이 현실적으로 매우 어려울 것이라는 점도 함께 인정한다.
마지막으로 스리랑카 국민의 조세 인식 개선을 위한 교육 및 홍보 캠페인 전개도 현황 개선에 도움을 줄 수 있을 것이다. 이러한 노력을 바탕으로 국가가 부과하는 세금을 부당한 것으로 간주하고 탈세와 편법을 찾아 나서는 문화를 개선해 국가적 위기 극복과 공동체 복지 향상을 위해서는 성실 납세가 필수적이라는 인식을 사회에 굳게 심어주어야 한다.
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