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전문가오피니언
[전문가오피니언] 우크라이나 전쟁과 핵무기
우크라이나 김태형 숭실대학교 정치외교학과 교수 2022/06/20
수개월 간 긴장이 고조되다가 2022년 2월 24일 러시아가 이웃 우크라이나를 전격 침공함으로써 유럽지역은 2차대전 이후 최대규모의 무력분쟁에 휩싸이게 되었다. 러시아의 블라디미르 푸틴(Vladimir Putin) 대통령이 위협적인 언사를 계속하고 러시아군이 우크라이나 접경 지역에 대규모 군사력을 집결시킬 때도 설마 전쟁이 실제로 발발하리라고는 생각되지 않았기에 21세기도 20년이 넘게 접어든 시기에 벌어진 국가 대 국가 간 전쟁에 전 세계는 큰 충격을 받았다. 유럽통합과 경제적 상호의존, 전쟁회피의 규범 등이 정착되어 전쟁에서 상대적으로 안전한 지역으로 생각되었던 유럽대륙 전체가 심대한 타격을 받게 되었고, 미-중 경쟁 심화로 인해 최근 몇 년 간 회자되었던 강대국 힘의 정치의 귀환이라는 불길한 전망이 결국 현실화되고 말았다는 절망감도 안겨주게 되었다. 여기에 더하여 현재 세계 최대 핵무기 보유국인 러시아가 전쟁을 일으키면서 핵무기 사용 가능성을 지속적으로 위협하여 핵전쟁 발발에 대한 공포도 점증하고 있다. 또한 구소련이 해체될 때 독립국을 선포하는 과정에서 수천 기의 구소련 핵무기를 영토 내에 보유하였던 우크라이나가 1994년 자발적으로 핵무기를 러시아에 반환하기로 한 결정에 대한 격분도 증대하고 있는 실정이다. 이 글에서는 러시아의 우크라이나 침공으로 야기된 우크라이나 전쟁을 핵무기를 둘러싼 함의를 중심으로 살펴본다. 먼저 우크라이나의 핵반환 결정을 둘러싼 당시 배경과 그 결정의 타당성에 대해 고찰한다. 이어서 러시아의 핵위협과 핵사용 가능성에 대해 러시아 핵전략 변화와, 핵현대화 노력, 핵무기 배치 등을 분석하면서 이후의 전망을 조심스럽게 제시한다.
우크라이나의 독립과 핵무기 반환
1991년 12월 소련의 전격적인 해체와 함께 우크라이나는 독립국으로 탄생하게 되었다. 당시 우크라이나에는 구소련이 배치하였던 거의 2,000기에 달하는 핵무기가 존재하여 단숨에 우크라이나를 세계 3위의 핵무기 ‘보유국’으로 만들었다. 우크라이나와 더불어 비슷한 시기 구소련으로부터 독립한 벨라루스와 카자흐스탄에도 상당수의 핵무기가 배치되어 있어 이들 핵무기의 안전한 처분이 중요한 과제가 되었다. 특히 탈냉전기의 혼란한 상황에서 핵무기가 분실되거나 테러리스트 등 극단주의자들의 손에 들어가는 것을 방지해야 했다. 물론 당시 독립 우크라이나 영토에 산재해 있던 핵무기를 우크라이나가 ‘보유’했다고 볼 수는 없다. 구소련의 핵무기 관련 지휘, 통제권을 고스란히 승계한 러시아가 우크라이나와 다른 지역에 배치된 핵무기의 작전적 통제권을 확고히 갖고 있었기 때문이다. 러시아가 이제는 다른 독립 국가가 되어버린 우크라이나(벨라루스, 카자흐스탄)의 핵무기 보유권을 인정하거나 작전적 통제권을 양도할 리는 만무하였다. 이제는 단극체제로 변한 세계에서 유일 초강대국으로 새로운 탈냉전기 국제질서를 주도하게 된 미국도 핵확산을 막고 핵무기를 둘러싼 갈등을 예방하고자 적극적으로 개입하였다. 강력한 미국의 중재로 우크라이나는 1992년 리스본 프로토콜(Lisbon Protocol)을 통해 벨라루스, 카자흐스탄과 함께 핵비확산조약(NPT, Non -Proliferation Treaty)에 비핵국으로 가입하고 미국과 소련 사이에서 합의된 전략무기감축협정(START, Strategic Arms Reduction Treaty)의 시행에 협력하기로 합의하였다. 우크라이나에게 이는 곧 자국에 산재한 핵무기를 러시아에 반환하여 해체하는 것을 약속한다는 의미였다. 1994년 부다페스트에서 열린 유럽안보협력회의(CSCE, Conference on Security and Cooperation in Europe)에서 이러한 합의가 정식으로 확인되었다. ‘부다페스트 의정서’ 합의 후 1996년까지 러시아로의 핵 양도가 완수된다.
2022년 러시아의 우크라이나 전격 침공으로 30여년 전의 우크라이나의 핵포기 결정을 둘러싼 후회의 격정이 들끓는 것은 어쩌면 당연한 반응일 것이다. 많은 이들이 만일 그때 우크라이나가 러시아에 (일부라도) 핵무기를 반환하지 않았더라면 러시아의 침공을 저지할 수 있었을 것이라고 믿는다. 그러나 상황이 그런 식으로 흘러갔을 가능성은 크지 않다. 독립을 쟁취할 당시 우크라이나의 경제 상황은 처참하였고 신생 독립국으로서 국가건설(state-building), 국민건설(nation-building)의 절실한 과제 외에 평화를 애호하는 국제사회의 새로운 회원으로 인정받아야 하는 절박한 현실에 놓여 있었기 때문이다. 하지만 한편으로는 우크라이나에서는 신생 독립국으로서의 불확실성과 탈냉전기 초기의 불안정성, 그리고 오랫동안 러시아와의 껄끄러운 역사적 관계 때문에 일부라도 핵무기를 유지하려는 열망도 강하였다. 많은 우크라이나의 정치인들은 핵무기가 러시아의 공세로부터 우크라이나를 방어해 줄 수 있는 유일한 억지 방안이라고 보았다. 특히 당시 우크라이나 의회(Rada)는 강경한 민족주의자들의 영향력이 강하였다. 이렇게 핵무기 유지 열망이 적지 않았고 구소련산 핵무기를 보관하고 있던 우크라이나에게 실질적인 통제·사용권을 방해하는 것은 각 핵무기에 장착된 탑재허가체계(PAL, permissive action link) 뿐이었다고 한다1). 즉 모스크바만 보유하고 있던 핵무기 사용권한을 전달하는 안전장치 외에는 우크라이나의 핵보유를 막을 수 있는 방법이 없었던 것이다.
그러나 핵무기를 포기하지 않음으로써 얻게 되는 잠정적인 이득보다 손실이 훨씬 컸기에 우크라이나 정부는 핵무기를 러시아에 반환하기로 결정내린다. 먼저 당시의 경제상황을 고려할 때 경제적 지원을 받는 것이 절실하였다. 미국은 1991년 넌-루가(Nunn-Lugar) 법안을 발의하여 초당적으로 구소련 핵무기의 해체와 미-소 간 핵군비통제 노력에 재정적 지원을 제공하기로 결의하였다. 당시 우크라이나는 90% 이상의 석유와 천연가스를 러시아에 의존하고 있었고 하이퍼 인플레이션으로 고통받고 있었기에 미국과 러시아의 경제적 지원이 절박한 상황이었다. 또한 핵 비확산을 의욕적으로 추진하던 미국에게 핵보유를 고집하는 우크라이나였다면 경제제재의 대상이자 국제사회의 왕따로 취급받을 가능성이 높았다. 통합의 노력이 결실을 맺어가던 유럽의 다른 국가들에게도 핵보유국 우크라이나의 고립과 외면은 불가피하였다. 이렇게 당시의 정황을 면밀히 살펴보면 우크라이나가 핵무기 유지를 고집하여 얻을 수 있는 것은 국제사회에서의 고립과 경제의 붕괴에 따른 주권국가 유지 자체의 심대한 불확실성이었다2). 또한 설사 온갖 어려움을 무릅쓰고 우크라이나가 일부라도 핵무기를 유지하고 PAL 문제를 해결했다 해도 러시아의 공격을 억지할 수 있었을 것이라는 보장은 없다. 핵무기의 유지 노력이 오히려 러시아를 자극하여 러시아의 침공이 지금보다 훨씬 앞서 일어났을 가능성도 있다. 또한 우크라이나의 핵무기는 러시아가 우크라이나에게 실존적 위협을 가하는 것은(이번 전쟁에서 수도 키이우로 진격하는 등의) 막을 수 있을지 모르지만 돈바스 지역 등 영토분쟁으로 경합하고 있는 지역에서의 제한적 공격을 억지하기는 힘들었을 가능성이 높다. 1969년 중-소 국경전쟁, 1973 4차 중동전쟁, 1999 카길전쟁 등에서 보이듯이 핵무기의 보유가 반드시 적의 공격을 100% 억지하는 확실한 억지 수단이 된다는 확신은 없는 것이다3).
30여년 전 우크라이나의 핵무기 포기 결정이 과연 바람직한 것이었는지에 대한 논쟁이 지속되고 그 결정에 대한 회한과 분노가 멈추지 않는 이유는 당시의 불가피성에 대한 면밀한 검토가 작금의 러시아 침공에 의한 우크라이나 국민들의 말할 수 없는 고통을 결코 상쇄시켜 줄 수 없기 때문일 것이다. 즉 1994년 미국, 러시아, 영국이 우크라이나의 핵무기 폐기와 NPT 가입 대가로 우크라이나에 보장하였던 우크라이나의 주권과 영토의 존엄성 수호가 결코 지켜 지지 않았기 때문에 1994년의 결정에 대한 후회와 논쟁은 지속될 수밖에 없다. 우크라이나에 한 약속을 2014년과 2022년에 계속하여 지키지 못했던 미국을 비롯한 서구 국가들은 우크라이나 전쟁에서 우크라이나를 위해 지금 어떤 실질적인 도움을 줄 수 있을까? 이는 최대한 우크라이나에 유리한 방향으로 전쟁이 종식되어 우크라이나 국민들의 고통이 조금이라도 줄이고 국민들의 긍지를 유지하며 전쟁피해복구를 신속하게 완수하는데 있을 것이다. 하지만 그러자면 우크라이나의 저항, 서방의 원조, 러시아에 대한 경제제재 등이 복합적으로 작용하여 푸틴 러시아 대통령이 전쟁을 종결하기로 결심하게 만들어야 하는데, 전쟁의 조기종식 희망이 점점 멀어지는 것도 부족하여 전황이 뜻하는 대로 흘러가지 않자 오히려 푸틴 대통령이 핵무기 사용 가능성을 계속 언급하여 핵무기 사용 위협이 점차 고조되고 있는 아찔한 상황이 전개되고 있다. 푸틴 대통령의 핵사용 위협은 단순히 허세인가 아니면 실제로 핵무기 사용 가능성이 늘어나고 있는가? 이를 검토하기 위해 다음 장에서는 러시아의 핵무기 사용 근거와 조건을 러시아의 핵전략 변화를 중심으로 간략하게 살펴본다.
러시아의 핵전략 발전
냉전 당시 러시아의 전신인 소련은 미국과 사활적인 대결을 벌이면서 핵무기 분야에서도 전력을 다하였다. 미국과의 핵무기 격차를 줄이려는 노력이 1962년 쿠바 미사일 위기로 비화되기도 하였는데 1970년대 중반에는 미국과 거의 동등한 수준에 근접하였다. 이후에도 노력은 지속되어 1980년대 초반에는 미국에 대한 어느 정도 우위를 차지하게 되었지만, 그럼에도 소련은 핵무기가 갖는 근본적인 불안정성 때문에 그들의 안보가 더 확대되었다고 만족하지는 않았다. 또한 이들은 미국이 소련에 대한 1차 공격 의도를 갖고 있다고 믿었기에 핵전략이 점차 공세적으로 변화하였다4). 그러나 1991년 소련의 해체는 초강대국 소련의 위상을 급속히 추락시키며 막강했던 소련의 군사 분야도 경제난, 정치혼란과 함께 상당한 취약성을 드러냈다. 걸프전에서 과시된 미국의 재래식 군사력은 러시아에 큰 충격을 주었고 이러한 재래식 전력의 확연한 열세 속에 저위력(low-yield) 신형 핵무기를 배치해야 한다는 주장이 서서히 제기되었다. 1999년 북대서양조약기구(NATO, North Atlantic Treaty Organization)의 코소보 군사개입이 러시아가 군사작전 중이던 체첸에서 재현될 수 있다는 두려움에 NATO의 재래식 위협에 대비하기 위하여 2000년 러시아는 새로운 핵독트린을 발간하였다. 이 독트린은 재래식 전력에서 우세한 적에 대한 제한적 핵사용 가능성을 언급하였다5). 2000년대 재래식 전력 열세에 따른 분쟁 초기 핵사용 위협이 필수적이라고 보는 시각이 강했는데 점차 러시아의 재래식 전력이 발전하면서 핵억지 전략도 점차 수정되었다6). 특히 2008년 조지아 전쟁에서 러시아의 재래식 전력이 실망스런 전과를 보여주며 재래식 전력 현대화 노력에 더욱 박차를 가하게 되었다. 또한 미국이 2002년도에 탄도미사일 방어조약(ABM, Anti-Ballistic Missile Treaty)을 전격 탈퇴하고 미사일 방어 능력 신장에 노력을 기울인 것도 러시아의 대응노력을 자극하였다. 2010년대 이후 러시아는 ‘전략적 억지(strategic deterrence)’라고 해석될 수 있는 핵억지 개념을 공표하는데 이는 서구의 억지 개념보다 광범위하고 총체적인 개념으로 비군사적, 군사적 수단을 융합하여 안보전략을 정의하면서 핵전략을 그 중심에 위치시킨 것이다. 이 개념에는 분쟁 시 러시아에 유리한 방향으로 점감(漸減, deescalate)하거나 분쟁종식을 위하여 전략적 혹은 비전략적 핵무기가 사용될 수 있다는 내용이 포함되었다.
2014년 러시아의 크림반도 합병은 부다페스트 의정서의 합의사항을 처참하게 위반한 도발이었다. 이 시기에도 러시아는 서구의 개입 가능성에 대해 핵무기 사용 가능성을 언급하며 경고하였다. 이후 미국 등 서구에서는 러시아의 공세적 핵전략을 ‘점감(漸減)을 위한 확전(escalate-to-deescalate)’이라고 규정하는 입장이 득세하게 되었다. 즉 러시아가 분쟁 초기에 저위력 핵무기의 제한적 사용을 위협, 또는 실제로 사용하여 더 이상의 확전을 원치 않는 미국의 양보를 강제하여 분쟁을 자신들에게 유리한 방향으로 종식시키려 한다는 것이다. 이러한 확신은 2018년 당시 도널드 트럼프(Donald Trump) 행정부에서 발간한 핵태세리뷰(NPR, Nuclear Posture Review)에 그대로 반영되었고 러시아의 핵태세에 대응하여 두 종류의 신형 저위력 핵무기 배치를 포함한 미국의 유연하고 맞춤형인 대응전략을 주장하기에 이른다7).
2020년 크렘린궁은 이례적으로 ‘핵억지 영역에 대한 러시아 연방의 국가정책 원칙(Principles of State Policy of the Russian Federation in the Sphere of Nuclear Deterrence)’이라는 문서를 발표하였다. 이 문서는 다분히 미국의 2018 NPR에 대한 답변의 성격을 보이는데 NPR에서 규정한 러시아 핵전략의 공세적 성격을 부인하고 러시아 핵독트린은 적의 공격에 대한 응징보복이 주된 목적이라며 방어적인 성격을 강조하였다. 하지만 이 문서에서 공언한 러시아가 핵무기를 사용할 수 있는 4가지 조건 중에서 네 번째는 러시아에 대한 재래식 공격으로 국가의 생존이 위협받을 때라고 모호하게 규정하여 핵무기의 탄력적 운용의 여지를 남겼다. 이 문서의 발표를 통해 러시아 핵독트린의 투명성 제고를 모색하였으나 모호한 문구와 함께 실제 러시아의 핵무기 현대화와 배치 계획, 러시아 고위관료의 발언 등이 괴리를 보여 러시아 핵전략에 대한 우려는 계속되었다8). 이렇게 러시아의 핵전략은 재래식 전력에서 더 우월한 적을 상대할 때 제한적 핵사용 불사를 경고하며 점감을 의도하는 방식이 2000년대에 지배적인 접근으로 자리잡은 것으로 보인다. 물론 러시아의 재래식 전력 현대화 노력이 결실을 보면서 핵무기에 대한 의존이 감소되기는 했지만 재래식 전력과 핵전력이 통합적으로 운용되어 상대방에 대한 억지를 위한 위협의 수위나 방법(재래식 또는 핵무기)을 정하는 전략은 지속되어 왔다. 이러한 러시아식의 확전 관리(escalation management)는 러시아 내부에서 수많은 논쟁을 거치면서 더욱 정교화되고 있는데, 서구에서는 핵사용 임계점을 낮추고 제한적 핵전쟁을 불사한다는 전략으로 해석되면서 미국을 비롯한 국가들이 대책 마련에 고심하고 있다9).
향후 과제
러시아의 우크라이나 전격 침공 이후에도 푸틴 대통령과 러시아 고위 관료들은 핵무기 사용 가능성을 놓고 지속적으로 위협하며 서방의 개입을 막고 우크라이나를 굴복시키고자 하였다. 하지만 전황이 러시아가 기대하던 대로 흘러가지 않고 우크라이나의 결사항전이 거세어지자 푸틴 대통령이 당혹감에서 핵무기 사용을 고려할 수 있다는 우려도 커지는데 이러한 위협에 직면하여 어떻게 러시아의 실제 핵사용을 억지할지, 만약에 러시아가 핵사용을 강행한다면 어떻게 대응할지에 대한 고심도 커지고 있는 상황이다. 핵무기가 이 정도로 분쟁의 전면에 등장한 적도 거의 없기에 향후 전쟁의 향방과 푸틴 대통령의 반응에 관심이 집중되고 있다. 러시아-우크라이나 전쟁이 (다행히 핵무기 사용은 없이) 어떠한 방식으로든 종결되면 이후 핵무기의 효용과 핵사용 방지 방안 마련에 대한 격렬한 논쟁이 예상된다. 비록 상황의 엄중함과 강대국 간 경쟁의 격화로 이제는 거의 잊혀진 신세가 되었지만 신전략무기감축협정(New SRART) 등 강대국 간 핵군비 통제 메커니즘은 여전히 이러한 파국을 막을 수 있는 가장 의미있는 방안의 하나이다. 쿠바 미사일 위기라는 절체절명의 위기 이후 미소 양국이 핵군비 통제의 필요성에 공감하였듯이 핵무기 보유국 간 위기 발생 시 핵무기 사용까지 갈 수 있는 확전을 확실히 통제하며 위기 안정성을 공고히 할 수 있는 핵군비 통제의 부활과 활성화가 다시금 절실한 때이다.
* 각주
1) William Martel, “7. Why Ukraine Gave Up Nuclear Weapons: Nonproliferation Incentives and Disincentives,” in Barry Schneider and William Dowdy ,Eds., Pulling Back from the Nuclear Brink: Reducing and Counteracting Nuclear Threats (Routledge, 1998), pp. 89-92.
2) Ibid., 93-99; Michael Krepon, Winning and Losing the Nuclear Peace: The Rise, Demise and Revival of Arms Control (Princeton University Press, 2021), pp. 330-334; Mariana Budieryn, “Was Ukraine Wrong to Give Up Its Nukes?” Foreign Affairs, April 8, 2022
3) Krepon, Winnipeg and Losing the Nuclear Peace, p. 335; Jeffrey Knopf, “Why the Ukraine War Does Not Mean More Countries Should Seek Nuclear Weapons” April 12, 2022 at https://thebulletin.org/2022/04/why-the-ukraine-war-does-not-mean-more-countries-should-seek-nuclear-weapons/
4) John Hines, Ellis Mishulovich, and John Shull, “Soviet Intentions 1965-1985 Volume I: An Analytical Comparison of US-Soviet Assessments During the Cold War,” Office of the Secretary of Defense (December 22, 1995), pp. 12-21.
5) Nikolai Sokov, “Evolution in Nuclear Strategy in US and Russia and Its Implications for Arms Control,” Proliferation Papers at Ifri, Spring 2003.
6) Kristin Ven Bruusgaard, “Russian Nuclear Strategy and Conventional Inferiority,” Journal of Strategic Studies, Vol. 44, No. 1 (2021), pp. 3-8. 이렇게 ‘점감(漸減)을 위한 확전(escalate-to-deescalate)이라고 알려진 러시아의 핵전략을 둘러싸고 이미 이때부터 러시아와 미국 내에서 많은 논쟁이 발생하였다.
7) The Department of Defense, “2018 Nuclear Posture Review.”
8) Hans Kristensen and Matt Korda, ”Russian Nuclear Weapons, 2022“ Bulletin of Atomic Scientists, Vol. 78, No. 2, pp. 101-102.
9) Bruusgaard, “Russian Nuclear Strategy and Conventional Inferiority”; Michael Kofman and Anya Louikianova Fink, “Escalation Management and Nuclear Employment in Russian Military Strategy,” War on the Rocks, June 23, 2020; Nikolai Sokov, “Russian Military Doctrine Calls a Limited Nuclear Strike ”De-Escalation.“ Here’s Why,” The Bulletin of Atomic Scientists, March 8, 2022.
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