전문가오피니언
[전문가오피니언] 2021년의 필리핀: 현재까지의 반부패 운동에 대한 고찰
필리핀 Cleo Anne A. Calimbahin De La Salle University-Manila Associate Professor 2021/08/05
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두테르테 대통령의 반부패 운동
2016년 3월 19일 세부(Cebu)에서 열린 대선 제2차 토론회에서 로드리고 두테르테 당시 후보는 범죄와 부패에 관한 강경 발언을 쏟아냈다. 두테르테 후보는 마무리 발언을 통해 “천국을 만들겠다고 약속할 수는 없지만, 부패를 멈추기 위해 노력하겠습니다. 3개월에서 6개월 내에 정부 내 부패를 뿌리뽑겠습니다” 라는 입장을 밝혔다1). 이는 상당히 파격적인 공약이었고, 유권자들에게 긍정적 반향을 불러일으켜 이후 두테르테 후보의 대통령 당선에 일조했다. 투명성과 책임성을 제고해 부패를 근절하겠다는 이 공약의 실행을 위해 대통령은 특정인에 대한 망신주기 등 특유의 화법을 사용하기도 했다. 본 공약 달성을 위한 핵심 행동 계획에는 정보자유법안(Freedom of Information Bill)의 통과 및 은행 기밀과 관련된 법률의 개정 등이 포함되었고, 공무원들에게는 검소한 생활을 권고하면서 업무 중복으로 인한 불필요한 비용 발생과 비효율성으로 납세자의 부담을 가중시키던 행정부처를 통폐합하는 조치가 취해졌다2). 두테르테 행정부 출범 이후 6년을 맞는 지금, 필리핀의 이러한 반부패 구상의 현주소가 무엇인지 돌아볼 필요가 있을 것이다.
필리핀은 동남아시아에서 가장 오래된 민주국가 중 하나이지만, 지난 10년간 국내의 민주정치 원칙은 수많은 도전과 공격을 받아왔다. 이러한 민주성 후퇴의 핵심 원인 중 하나는 수평적 책임성(Horizontal Accountability)3)의 부재이다. 국제 투명성 기구(TI, Transparency International)의 2020년 세계 부패 바로미터에 따르면 응답자 중 86%가 정부 부패가 큰 문제라고 여겼으며, 필리핀의 부패인식지수는 100점 만점에 34점이라는 매우 낮은 수치를 기록했다4). 또한 민주주의 다양성 연구소(V-Dem Institute)에서 발행하는 자유민주주의 지수를 통해서도 2010부터 2020년까지 필리핀에서 민주주의가 점진적으로 후퇴한 사실을 확인할 수 있다.
<그림 1> 필리핀 자유민주주의 지수 2000~2020
* 자료: 자료: 민주주의 다양성 연구소5)
행정부의 노력에도 불구하고 필리핀에서의 부패는 계속해서 문제가 되고 있다. 부패 근절 노력의 선두에 있는 정부 기관은 감찰실(OMB, Office of the Ombudsman), 법무부(DOJ, Department of Justice), 산디간바얀(Sandiganbayan, 반부패법원), 그리고 신설기관인 대통령산하 반부패위원회(PACC, Presidential Anti-Corruption Commission)와 행정개혁청(ARTA, Anti-Red Tape Authority)이다.
뿌리 깊은 부패 문제, 포퓰리스트와 비제도적 반부패 노력으로는 역부족
반부패 노력의 필요성에 관한 담론은 마르코스 독재정권이 막을 내린 1986년부터 꾸준히 제기되어왔으며, 현재까지 당선된 모든 대통령은 예외 없이 부패에 대한 무관용 원칙을 천명해왔다. 글로리아 마카파갈 아로요(Gloria Macapagal Arroyo) 전 대통령은 재임중이던 2005년에 홍콩 반부패 독립위원회(ICAC, Independent Commission Against Corruption)의 토니 쿽(Tony Kwok) 전 위원장에 필리핀 감찰실 고문으로 일해줄 것을 요청했는데, 당시 쿽 전 위원장은 이에 대해 “(반부패 운동의 성과가) 홍콩에서 가능했다면 필리핀에서도 똑같이 가능할 것”이라 답한 바 있다6). 하지만 필리핀 내 부패는 국가 제도와 기관등에 깊이 뿌리내리고 있으며, 정치/경제 분야 요인들이 이러한 약점을 자신들의 권력과 부를 유지하는 데 이용하고 있는 것이 현실이다7). 미국의 정치학자 마이클 존스턴(Michael Johnston)은 자신의 저서 ‘부패의 증후군(Syndromes of Corruption)’에서 필리핀의 부패를 ‘과두적 지도자와 씨족정치 증상(Oligarch and Clan Symptom)’이라 묘사했는데, 이는 공공 및 민간 부문 모두에서 자신의 이익을 지키기 위해 큰 영향력을 행사하는 소수의 엘리트 가문들 간의 경쟁 행태를 비유적으로 나타낸 것이다8).
두테르테 대통령 자신도 전국에 방송되는 텔레비전에 출연해 공공사업 및 고속도로부(DPWH, Department of Public Works and Highways)가 이른바 ‘유령 프로젝트’를 벌이고 있다는 점을 인정했다. 유령 프로젝트란, 주로 인프라 건설 프로젝트 중 계약사와 공공사업 담당관료에 의해 완료된 것으로 처리되어 정부가 계약금 전부를 지불하지만, 실상은 건설이 전혀 완료되지 않거나 설계 사양을 만족시키지 못해 대규모 보수가 필요한 경우를 의미한다. 두테르테 대통령은 2020년 11월에 출연한 TV 프로그램에서 “유령 프로젝트가 DPWH의 주요한 문제다. 하라는 일은 하지도 않는데, 이런 경우가 많다”고 발언했고, 이어서 질이 낮은 인프라 프로젝트 시행 등 부패행위로 부당 이득을 챙기고 있는 것으로 알려진 DPWH 소속 공학자와 입법부 요인들의 실명을 언급했다. 정부가 ‘빌드, 빌드, 빌드(Build, Build, Build)’ 프로그램을 통해 전국에 걸쳐 필요한 인프라의 신설과 보수에 노력하고 있는 상황에서 유관 정부기관에 대한 위와 같은 문제 제기는 자못 심각하고 우려를 자아낼 만한 것이다. 두테르테 행정부가 필리핀의 ‘인프라 황금기’로 칭하는 ‘빌드, 빌드, 빌드’ 프로그램은 운수와 교통, 수자원, 정보통신기술, 의료, 도시개발, 그리고 에너지의 넓은 범위를 아우르는 공공사업을 대상으로 하며, 그 예산의 규모는 8,160억 필리핀 페소(한화 약 18조 6,900억 원)에 이른다9).
필리핀 국영 의료보험사(Philippine Health Insurance) 또한 1년 예산의 7.5%, 즉 100억 필리핀 페소(한화 약 229억 원)가 부패로 인해 낭비되고 있는 것으로 알려진 대표적 문제 기관이다10). 기본적 의료 서비스조차 모든 국민에게 제공하고 있지 못하는 나라에서 이 정도의 손실액은 많은 이들의 삶과 죽음을 가르는 문제이다. 코로나19 팬데믹 발생 이후 필리핀 국민은 정부 운영 병원의 대응역량 부족과 사립 병원의 엄청난 의료비용으로 인해 의료 서비스에 대한 많은 우려를 나타냈으며, 필리핀 중산층들은 입원 한번만으로 빈곤층으로 전락할 수 있다는 점을 걱정한다11). 코로나19 사태가 절정에 달해 감염률과 입원율이 치솟았던 시점에 필리핀 국영 의료보험사는 150억 필리핀 페소(한화 약 3,436억 8,000만 원)에 달하는 자금을 불명확한 과정을 거쳐 분배했다는 의혹을 받았는데, 국가 위기 상황에서 수백만 필리핀인들에게 의료 서비스를 제공하는 것을 목적으로 하는 공공기관이 이렇듯 부패 의혹을 받는다는 사실은 정부기관 책임성의 부재와 제도적 후퇴를 의미하는 것일 수밖에 없다.
이러한 상황에서 반부패 캠페인이 그나마 이루어낸 성과 중 하나는 반부패 법원인 산디간바얀(Shandiganbayan)에서 내린 최근 판결이다. 재판부는 2명의 이민국(Bureau of Immigration) 소속 공무원들이 카지노에서 일하던 1,000명의 불법이민 노동자들을 풀어주는 대가로 중국의 부유한 도박사업가 잭 람(Jack Lam)으로부터 5,000만 필리핀 페소(한화 약 11억 5,000만 원)를 건네 받은 혐의를 인정해 부당이득 관련 유죄 판결을 내리고12), 이들 각각에 대해 무기징역 및 징역 40년을 선고했다. 이 과정에서 혐의를 부인하려는 뻔뻔한 시도도 이루어졌는데, 당시 두테르테 대통령의 측근이던 비탈리아노 아귀레(Vitaliano Aguirre) 법무부 장관이 상원 청문회에서 해당 뇌물 액수가 법률이 정하는 부당이득 기준에 1,000 필리핀 페소(한화 약 2만 3,000원)가량 모자라 혐의가 성립할 수 없다는 취지로 증언한 일이 바로 그것이다. 아귀레 법무장관과 기소된 두 명의 이민국 공무원 모두는 두테르테 대통령 선거운동에서 법무팀 소속으로 일한 바 있다.
두테르테 대통령은 부패를 뿌리뽑을 것이라 호언장담하고 있지만, 행정부는 아직까지 명확하고 포괄적인 반부패 프로그램을 내놓지 못하고 있다. 두테르테는 다른 포퓰리스트들의 사례와 같이 제도적 접근법보다는 ‘친구들과 정치적 측근들을 법 집행 분야에 앉히는 방식’에 의존한다13). 부패와의 싸움에서 귀감이 될만한 필리핀의 이전 지도자로는 베니그노 아키노 3세(Benigno Aquino III) 전 대통령을 들 수 있는데, 그는 2012~2016년 양질의 거버넌스 및 반부패 계획(Good Governance and Anti-Corruption Plan 2012~2016)를 수립해 행정부 반부패 노력의 청사진으로 삼았다. 그의 재임시 DPWH는 로젤리오 싱손(Rogelio Singson) 장관의 지휘 아래 비밀 협상과 불법 리베이트를 근절함으로써 대규모 국가 프로젝트에 들어가는 비용을25%나 줄이는 데 성공했으며, 이러한 성과는 세계은행 및 각국 기업가들에 의해 인정된 바 있다.
포퓰리즘과 개인적 스타일에 입각한 거버넌스로는 국가 내 체제에 깊이 자리잡은 부패 문제를 해결하지 못할 공산이 크다. 현존하는 필리핀의 민주주의는 정치적 후원자들의 영향력에 크게 좌우되며, 따라서 반부패 노력이 큰 성과를 내기 어렵다. 두테르테 대통령이 신설하고 자신의 측근인 그레코 벨기카(Greco Belgica)를 수장 지위에 앉힌 PACC 또한, 해당 업무를 관할하는 정부 부처를 하나 더 늘려 놓은 꼴이 되어 반부패 노력을 더욱 분산시키는 역할을 할 가능성이 있다. 반부패 척결법(Anti-Red Tape Law) 집행을 위해 최근 신설된 ARTA의 수장은 PACC 위원장의 형제인 제레마이아 벨기카(Jeremiah Belgica)이고, 감찰실장은 대법관 출신으로 두테르테가 임명한 새뮤얼 마티레스(Samuel Martires)이다. 마티레스 감찰실장은 대법관 시절에 아키노 전 대통령이 임명했던 루르드 세레노(Lourdes Sereno) 대법원장이 자리에서 물러나도록 만든 안건(quo warranto14))에 찬성표를 던진 바 있다.
DPWH의 부패 관련 의혹이 최고조에 이르자 대통령은 법무부가 2022년 6월 30일까지 모든 부패 사건을 관리할 것이라 발표한 적이 있다. 하지만 이에 관해 질문하는 기자들에게 메나르도 게바라(Menardo Guevarra) 법무장관은 대통령이 이전까지 어떠한 언질도 주지 않아 부패 사건 관리가 어떻게 수행될 것인지에 대한 포괄적 계획을 발표하는 것이 어렵다고 대답했다15). 비록 대통령 본인은 반부패 기관 수장 자리에 앉혀 놓은 측근들의 능력을 신용할지 모르지만, 좋은 정부 모델은 이보다 더욱 폭넓은 접근법을 필요로 한다. 반부패 전문가인 존스턴(Johnston)과 프리슨(Friesen)은 이에 대해 ‘보다 폭넓고 상호연계적인 거버넌스, 빈곤, 자원관리 이슈’에 더해 ‘장기적, 간접적 전략 및 전술’을 고려할 것을 제안한다16). 명확한 반부패 계획의 마련 이외에도 수평적 책임성에 기여하는 기관들의 역량과 정치/경제적 영향력으로부터의 자율성을 신장하여 이들을 강화하는 노력을 기울일 필요가 있다.
필리핀 반부패 운동의 미래
간단히 말하자면, 비록 몇 건의 부패 사건이 성공적으로 기소되기는 했지만 일부 정부 기관에서는 깊게 뿌리 내린 부패행위가 근절되지 않고 있고, PACC 및 ARTA와 같은 신설 반부패 기관이 부패를 뿌리뽑는 데 얼마나 효과를 발휘하고 있는지는 미지수로 남아있는 상황이다. 부패가 국가에 미치는 영향에는 정치적 성격과 경제적 성격 모두가 존재한다. 정치적으로는 수평적 책임성의 부재로 인해 민주주의의 후퇴가 발생하고, 경제적 영향으로는 국제자금세탁방지기구(FATF, Financial Action Task Force)가 필리핀을 감시 강화 대상인 이른바 ‘회색 목록(grey list)’에 포함해 정부의 경제 개발 계획이 타격을 받았던 사례를 들 수 있다. FATF는 필리핀이 돈세탁과 테러행위에 대한 재정지원 문제를 해결할 것을 권고했으며17), 이에 대응해 정부는 돈세탁 방지 위원회(AMLC, Anti-Money Laundering Council)를 통해 ‘테러행위 재정지원 사례의 파악, 조사, 기소’를 더욱 신속하게 수행할 수 있도록 하는 18개 조의 행동 계획 시행을 발표했고18), 2005년 2월에 이르러서야 해당 목록에서 제외될 수 있었다. 정부는 지난 16년간의 성과를 무위로 돌리지 않기 위해서 위와 같은 각계의 의견에 귀 기울여야 한다. 필리핀의 경제 규모는 2020년에 전년 대비 9.5% 축소되었는데19), 부패를 성공적으로 근절할 수만 있다면 투자 유치를 통한 경제 회복을 도모할 수 있겠지만, 그렇지 못하다면 투자자들의 의구심을 해소하는 데 어려움을 겪을 것이다. 따라서 정부는 반부패 노력의 초점과 내용을 재정비할 필요가 있다.
부패에 대한 취약성의 존재와 책임성의 부재는 정치 엘리트들에 더 많은 부를 가져다 주는 반면 일반 시민들에게 제공하는 공공 서비스의 질 저하로 이어진다. 2022년 5월 대통령 선거가 예정된 가운데, 여기에서도 부패 관련 이슈가 중요한 위치를 차지할 것으로 예상되고, 야권에서는 두테르테 대통령이 지명한 후계자의 약점을 비판함에 있어 부패 이슈를 십분 활용할 것이다. 어떤 후보가, 그리고 무슨 정당이 정권을 잡는지와 무관하게, 반부패 노력은 필리핀에 있어 절실한 것이며, 이를 위해서는 제도적 접근법 및 장기간에 걸쳐 넓은 범위를 다루는 체계적 접근법을 포함하는 포괄적 계획을 마련해야만 한다. 존스턴과 프리슨이 충고한대로 부패 부문의 개혁은 ‘장기적이고 간접적인 정치적 전략 및 전술’을 필요로 하며20), 이는 단순히 개별 부패 사건의 조사뿐 아니라 거버넌스와 사법체계에 대한 전반적 검토가 필요하다는 점을 의미한다. 부패와 싸우는 것은 어려운 일이지만, 오늘날의 필리핀이 반드시 해결해야만 하는 숙제이기도 하다.
* 각주
1) I can’t promise heaven but I will stop corruption. May 20, 2016. Philippine Daily Inquirer. https://newsinfo.inquirer.net/775352/duterte-i-cant-promise-heaven-but-i-will-stop-corruption. Accessed June 20, 2021.
2) Rodrigo Duterte’s Agenda During the 2016 Campaign. June 29, 2016. Philippine Daily Inquirer. https://newsinfo.inquirer.net/790812/inqback-president-rodrigo-duterte-agenda-2016-elections-campaign. Accessed June 20, 2021.
3) 정부가 유권자인 국민의 요구에 응답함으로써 보장되는 책임을 수직적 책임성이라 한다면, 수평적 책임성이란 정부 기관 간의 상호견제를 통해 확보되는 책임을 의미함.
4) Transparency International CPI and Global Barometer Index 2020 https://www.transparency.org/en/countries/philippines. Accessed June 24, 2021.
5) Coppedge, Michael, John Gerring, Carl Henrik Knutsen, Staffan I. Lindberg, Jan Teorell, Nazifa Alizada, David Altman, Michael Bernhard, Agnes Cornell, M. Steven Fish, Lisa Gastaldi, Haakon Gjerløw, Adam Glynn, Allen Hicken, Garry Hindle, Nina Ilchenko, Joshua Krusell, Anna Luhrmann, Seraphine F. Maerz, Kyle L. Marquardt, Kelly McMann, Valeriya Mechkova, Juraj Medzihorsky, Pamela Paxton, Daniel Pemstein, Josefine Pernes, Johannes von Römer, Brigitte Seim, Rachel Sigman, Svend-Erik Skaaning, Jeffrey Staton, Aksel Sundström, Ei-tan Tzelgov, Yi-ting Wang, Tore Wig, Steven Wilson and Daniel Ziblatt. 2021. ”V-Dem [Country–Year/Country–Date] Dataset v11.1” Varieties of Democracy Project. https://doi.org/10.23696/vdemds21
6) Antigraft adviser promises dramatic results in 20 months. May 18, 2005. Manila Times.
7) Calimbahin, C. (2018). An ambivalent state: The crossover of corruption and violence in the Philippines. Handbook on the Geographies of Corruption, 331-349.
8) Johnston, M. (2005). Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cambridge University Press.
9) National Economic Development Authority. https://www.neda.gov.ph/wp-content/uploads/2021/06/Summary-of-IFPs-by-Sector-and-Funding-Source.pdf
10) Alleged Philhealth anomalies probed in Congress probe. August 17, 2021. Rappler. https://www.rappler.com/newsbreak/iq/cheat-sheet-alleged-philhealth-anomalies-uncovered-congress-probes. Accessed June 30, 2021.
11) Worried Filipinos open up after viral tweet on health emergency. February 14, 2021. Rappler. https://www.rappler.com/moveph/worried-filipinos-open-up-viral-tweet-health-emergencies. Accessed June 26, 2021
12) Sandiganbayan convicts former Immigration commissioners and a policeman. June 25, 2021. CNN Philippines. https://cnnphilippines.com/news/2021/6/25/Immigration-bribery-Jack-Lam-Argosino-Robles-Sombero.html. Accessed June 30, 2021.
13) Lica Porcile and Norman Eisen. 2020. The Populist Paradox. Brookings Institute. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2020/10/28/the-populist-paradox/. Accessed June 26, 2021.
14) 해당 안건의 quo warranto란, 영미법계에서 권리, 권한 등을 행사하는 이에게 해당 행위의 법적 근거가 무엇인지 해명할 것을 요구하는 영장의 일종임.
15) Experts have serious doubts with Duterte’s anti-corruption campaign. October 2020. Rappler. https://www.rappler.com/newsbreak/explainers/reasons-experts-serious-doubts-duterte-corruption-philippine-government-crackdown. Accessed June 26, 2021
16) Johnston, M., & Fritzen, S. A. (2020). The Conundrum of Corruption: Reform for social justice. Routledge.
17) https://www.bworldonline.com/philippines-added-to-fatf-grey-list-anew/
18) Ibid.
19) https://www.bworldonline.com/philippine-gdp-shrinks-by-record-9-5-in-2020/#:~:text=Preliminary%20Philippine%20Statistics%20Authority%20(PSA,16.9%25%20in%20the%20second%20quarter.
20) Johnston, M., & Fritzen, S. A. (2020). The Conundrum of Corruption: Reform for social justice. Routledge.
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