중동부유럽

2019년 3월 슬로바키아 대선 배경

2019년 3월  16일과 30일에 치러진 슬로바키아 대선에서 무명의 정치신인 주자나 챠푸토바(Zuzana Čaputová)가 슬로바키아 7대 대통령으로 당선되었다. 챠푸토바는 창당한지 불과 1년여 밖에 되지 않는 원외 정당인 진보당을 배경으로, 집권 여당인 방향-사회민주당(이하 SMER-SD)의 지지를 등에 업은 EU 에너지담당 집행위원 쉐프쵸비치(Maroš Šefčovič)를 꺽는 이변을 만들어 냈다. 챠푸토바는 사실 그동안 정치와는 전혀 상관없는 환경단체에서 활동해온 변호사였다. 1996년 코멘스키 대학 법학부를 졸업한 챠푸토바는 처음에는 슬로바키아 중동부의 소도시 페지녹(Pezinok) 주정부 법무팀에서 그리고 이후에는 NGO에서 활동하면서, 지역개발과 환경 문제에 전념했었다. 당시 페지녹 유해 쓰레기 매립장 건설에 반대하는 운동을 벌여 성공했고 이에 대한 기여로 2016년 환경분야 노벨상이라 불리는 골드만환경상(Goldman Environmental Prize)을 수상하기도 했었다. 챠푸토바는 2017년 12월 진보당에 가입한 이후 계속해서 반부패 시위에 참여하면서 진보당의 부대표를 맡아왔다. 정치와는 무관한 환경운동가 챠푸토바의 당선은 슬로바키아 정치계의 고질적인 부패 문제와 기성 정치에 환멸을 느껴온 유권자들이 새로운 인물의 등장을 기다려왔다는 사실을 보여주는 일대 사건이었다. 이번 대선은 슬로바키아를 뒤흔들고 있는 몇 가지 사건을 배경으로 실시되었다.

가장 중요한 문제는 슬로바키아 정치계에 만연되어 있는 부패 문제였다. 이미 슬로바키아 정치계의 부패는 정치인 개인의 이득을 추구하는 소규모 부패 수준을 넘어서 국가의 법적, 제도적 장치를 바꾸어 버리는 ‘국가포획(state capture)’의 수준에 이르는 것으로 평가되어 왔다. 즉, 슬로바키아의 부패는 단순히 몇몇 정치인의 일탈 수준이 아니라 정경유착을 넘어 정법유착에까지 이르고 있었다. 2006년 반부패를 내세우며 집권한 SMER-SD와 피초(R. Fico) 전 총리 역시 부패 문제를 해결하기는커녕, 오히려 더 부패한 정권이 되어갔다. 그동안 피초는 SMER-SD 후원자들에게 정당 명부 상위 20번까지 자리를 내주고 국영기업이나 기타 고위직에 앉히기 일쑤였다.

이런 상황에서 지난 2017년 브라티슬라바에 고급 주택단지를 건설한 건설업자의 탈세 혐의를 조사하던 중에 당시 내무장관 칼리냑(R. Kaliňák)이 약 26만 유로의 뇌물을 수수한 사실과 피초가 해당 건설업자가 지은 고급 아파트에 거주하고 있다는 사실이 밝혀졌다. 이들이 자금 출처를 명확히 해명하지 못하자, 정치권의 부패를 비판하는 대규모 시위가 벌어졌다. 이 사건을 조사해야 할 경찰은 조사에 적극적이지 않았고, 고위직 범죄조사를 전담하는 국가범죄위원회(Národná kriminálna agentúra) 역시 충분히 납득할 만한 결과를 내놓지 못했다. 총리-내무부-경찰청-국가범죄위원회의 위계구조와 총리-내무부장관-경찰청장-범죄위원회 특검의 임명 구조로 인해 애당초 가장 하위의 범죄위원회 특검이 총리와 내무부 장관을 조사한다는 것은 모순적이었다.

고위 정치인들에 대한 부패 혐의 조사가 지지부진하자 야당과 시민들이 부패 척결을 외치며 거리로 쏟아져 나왔지만, 구체적인 증거가 나오지 않는 상황에서 대형 언론사 역시 해당 사건을 축소 보도하면서 정치권의 부패사건은 그대로 묻히는 듯했다.

그러나 전혀 예상치 못했던 곳에서 대형 사건이 터졌다. 2018년 2월 웹 기반 언론 Aktuality.sk 소속으로 경제계의 탈세와 정치권과의 부패 고리를 조사하던 쿠치악(Ján Kuciak)과 그의 약혼녀가 살해되는 사건이 벌어졌다. 쿠치악은 그동안 경제계의 거물이었던 코츠네르(M. Kočner)를 조사하고 있었는데, 코츠네르에 대한 의혹 기사를 작성하던 중에 괴한이 쏜 총에 맞아 살해당한 것이다. 그동안 쿠치악은 코츠네르의 세금 탈루 의혹을 제기하면서 코츠네르 측으로부터 협박을 받아왔지만, 경찰은 코츠네르를 사법처리하지 않고 사건을 종결시켰었다.

쿠치악의 피격 이후 그동안 잠잠해졌던 시위가 다시 시작되었다. 시민들은 이 사건에 대한 철저한 조사를 요구하고 정치권의 부패를 비난하는 대규모 시위를 벌었으며, 키스카(A. Kiska) 대통령을 비롯한 정치계와 유럽의회 등도 이 사건을 언론에 대한 탄압이자 정경유착, 정법유착으로 규정하며 맹비난을 퍼부었다. 이 과정에서 쿠치악이 조사하고 있던 탈세와 탈루 사건에 이탈리아 마피아와 슬로바키아 고위 관료가 연루되었다는 내용이 보도되면서, 시민들의 분노는 집권 여당인 SMER-SD를 향했다. 쿠치악이 채 마무리하지 못한 탐사 기사에는 국가안보위원회 부의장, 피초 총리의 자문역 등이 연루되었다는 내용이 담겨있어 피초 역시 이번 사건에서 벗어날 수 없었다. 피초는 총리직 사임의 조건으로 조기 총선을 피하고자 했으며, 대통령 키스카가 이를 수용했다.

둘째, 그동안 슬로바키아에 만연되어 있던 반유럽, 민족주의, 포퓰리즘으로 인해 기성 정치에 대한 시민들의 피로감이 커졌다. 부패 문제에 더불어, 2015년 이후 난민수용을 둘러싼 피초와 유럽연합의 대립, 피초보다 더 강력한 민족주의를 내세우는 슬로바키아인민당, 그리고 이보다 한술 더 떠 극단적인 인종주의를 내세우는 인민당-우리슬로바키아나 우리가족당 등의 부상으로 슬로바키아의 민주주의가 위협받고 있었고, 피초 총리의 과도한 친 러시아 정책으로 인해 슬로바키아는 유럽연합 회원국이라기보다는 러시아의 영향권에 포함되어 있는 듯 보였다. 2016년 총선에서도 강경 민족주의, 인종주의 정당이 큰 성공을 거두면서 민주주의와 관용과 포용의 사회를 그리워하는 시민들은 점차 기성 정치계에 등을 돌렸다.

이런 상황에서 대통령 키스카는 이미 1년 전에 “분열된 슬로바키아를 통합시키는 과제는 새로운 대통령에게 맡겨야 한다,”라며 재선에 도전하지 않기로 결정했고, 각 정당들은 차기 대선에 누구를 후보로 낼지 고민하기 시작했다. SMER-SD는 사퇴한 피초를 대통령 후보로 고려했으나 유권자들 사이에서 피초에 대한 불신과 불만이 커지면서 EU 집행위원 쉐프쵸비치를 영입했다. 원외 정당인 진보당은 챠푸토바를 내세우면서 반부패, 환경보호, 관용과 자유주의를 모토로 시민사회와 연대했다. 헌법에 따라 대통령 후보로 등록하기 위해서는 유권자 15,000명의 추천을 받거나 국회의원 15명의 추천을 받아야 했기 때문에, 대중적 인지도가 있거나 아니면 기성정당의 지원을 받는 후보가 더 유리했다.

대통령 선출방식

슬로바키아는 1993년 독립하면서 대통령 의회 간선제를 선택했다가 1998년 개헌을 통해 직선제로 바뀌었다. 의회제 국가인 슬로바키아가 직선제 개헌을 추진했던 것은 간선제를 통해 대통령을 선출하기 어렵고, 만약 대통령이 궐석일 경우 총리가 대통령의 권한 대부분을 행사할 수 있는 위험을 피하기 위해서였다. 실제로 1998년 대통령을 선출하는 과정에서 모두 9차례의 표결을 통해서도 대통령을 선출하지 못해 약 1년 2개월 동안 대통령직이 공석으로 남아있었다. 간선제 방식에서는 의회 3/5 이상을 득표한 후보, 즉 전체 150석의 슬로바키아 의회에서 90표 이상을 득표한 후보가 당선되는 방식이었는데, 만약 1차에서 당선자를 내지 못할 경우 상위 1, 2위가 2차 투표를 진행하도록 했지만, 2차 투표에서도 역시 90표 이상을 득표할 경우에만 대통령으로 당선되는 방식이었다. 1998년 당시 슬로바키아 의회 구성을 고려할 때, 간선 방식을 통해서는 대통령을 선출하지 못하게 될 것이 확실시되었다. 더군다나 당시 메치아르(V. Mečiar) 총리의 권위주의 통치가 이어지던 상황에서, 메치아르는 공석인 대통령의 권한까지 행사하는 막강한 힘을 발휘하면서, 야당에서는 대통령 직선제 개헌을 추진했다.

1998년 총선에서 승리한 야당연합은 간선제를 통해서도 야당연합 측 대통령을 당선시킬 가능성이 있었음에도 불구하고, 당초 공약했던 대통령 직선제 개헌을 추진했다. 직선제에서는 결선투표제를 도입해, 1차 투표에서 절대다수를 차지한 후보가 있을 경우 해당 후보자가 대통령으로 당선되지만, 만약 1차 투표에서 절대다수를 득표한 후보가 없을 경우, 14일 이내에 결선투표를 실시하도록 했다. 1차 투표의 상위 1, 2위가 결선에 진출하며, 여기에서 다수표를 얻은 후보가 차기 대통령으로 당선된다.

대선결과

2019년 3월 16일에 치러진 1차 투표에서는 챠푸토바 후보가 40.5%를 얻어 1위를, 사실상 SMER-SD가 지지하는 무소속 쉐프쵸비치 후보가 11.6%를 얻어 2위를 차지했다. 초강경 민족주의 정당인 우리슬로바키아의 코틀레바가 10.4%를 득표해 여전히 인종주의와 표퓰리즘이 계속되고 있다는 사실이 확인되었다. 결선투표에서는 1차 투표의 상위 1, 2위를 차지한 챠푸토바와 쉐프쵸비치가 경쟁했지만, 1차 투표 당시 워낙 큰 격차를 보였기 때문에 사실상 챠푸토바의 승리가 예상되었고, 결국 58.4%를 차지한 챠푸토바가 차기 대통령으로 당선되었다.

원외 정당인 진보당의 후보로 나선 챠푸토바는 정치적 지지기반이 전혀 없었기 때문에, 정치, 경제개혁이나 EU와의 관계와 같은 거대한 선거공약을 내세우기 보다는, 품위있는 정치로의 회귀, 유럽적 민주주의로의 귀환, 사회의 신뢰 회복을 강조하면서, ‘법 앞에 평등’ ‘노인 공경’ ‘환경보호’ 등을 주요 표어로 내세웠다. 또한 챠푸토바는 모든 후원금과 선거비용을 공개하고 적게는 10유로에서 많게는 50유로까지 시민들로부터의 후원금을 통해 선거를 치루는 등 기성 정치와는 완전히 다른, 소위 풀뿌리 방식의 선거운동을 벌였다. 챠푸토바는 선거운동 기간 중에 상대 후보의 인신공격과 포퓰리즘에 기댄 선거공약에 아랑곳하지 않고 보다 자유적이며, 개혁적인 인상을 주었고, 차분한 태도로 정치권의 부패를 공격하면서 기성 정치에 환멸을 느끼고 있던 유권자들의 표를 끌어모았다.

대통령의 권한

대통령을 직선으로 선출한다 해도 슬로바키아는 의회제 국가이기 때문에, 행정수반인 총리에 비해 국가수반인 대통령의 권한은 다분히 의전적, 상징적인 수준에 머물러 있다. 슬로바키아 헌법에는 대통령에게 총리 임명권, 법안 거부권, 의회 해산권, 군 통수권, 대외정책 주도권 등을 부여하고 있지만, 실제로 이러한 권한은 실질적인 권한이라기보다는 명목상의 권한에 불과하다.

우선 대통령의 인사권 중 가장 중요한 총리 임명권은 실제로는 의회에서 결정한 총리 후보를 대통령이 임명한다는 의미이다. 즉, 총리는 의회 인준을 통과해야 하고, 항시 의회의 불신임 표결에 노출될 가능성이 있어 의회의 지지를 확보하고 있어야 한다. 따라서 헌법상으로는 대통령이 자의적으로 총리를 임명할 수는 있지만, 의회의 지지를 확보하지 못한 총리 후보자는 의회의 인준투표를 통과하지 못할 것이고, 설령 인준을 통과한다 해도 의회로부터 상시 불신임 압박을 받게 될 것이다. 결국 대통령은 자의적으로 총리를 임명하는 것이 아니라, 의회의 인준을 통과하고 신임을 받을 수 있는 자를 선택할 수밖에 없고, 그런 후보는 보통 원내 1당 혹은 원내 과반 의석을 차지하고 있는 연립의 대표가 될 것이다.

대통령의 의회 해산권도 명목상의 권한에 불과하다. 헌법에 따르면 대통령이 의회를 해산할 수 있는 경우는 의회가 새로운 내각의 프로그램을 6개월 이상 승인하지 않을 경우, 정당한 사유 없이 3개월 이상 개원하지 않을 경우에 한정되며, 이러한 경우는 현실에서는 벌어질 가능성이 거의 없다. 대통령의 법안 거부권은 정부와 의회의 법안 발의와 통과를 견제하거나 압박할 수 있는 큰 권한으로 보이지만, 사실 이때의 거부권은 ‘일시 거부권(suspensive veto)’에 불과하다. 즉, 의회를 통과한 법안에 대해 대통령은 일시 거부권을 행사할 수 있지만, 이 법안이 다시 의회로 반송되어 재적 과반의 지지를 얻을 경우 대통령의 재가 없이 통과될 수 있다. 실제로 슬로바키아 대통령이 법안 거부권을 행사한 경우는 극히 드물며, 거부가 성공한 사례도 찾아보기 어렵다.

대외정책 주도권은 국제조약을 협상하고 비준하는 권한을 의미하는데, 이는 슬로바키아가 EU 회원국이기 때문에 EU 이사회의 결정과 관련해 아주 중요한 권한 중 하나이다. 그러나 헌법에서는 국제조약 협상 권한을 정부에 위임하도록 했으며, 실제로 대통령이 국제조약 협상에 직접 참여하거나 외교정책을 주도한 경우는 없었다.

대통령이 그 밖의 헌법상의 권한을 행사하려 할 때도, 총리나 관련 각료의 부서(副署)가 필요하기 때문에 대통령이 현실 정치에 개입할 여지는 거의 없다. 다만, 관례상 대통령은 당선 직후 당적을 버림으로써 초정파적 조정자라는 위상을 갖게 되고, 직선을 통해 선출됨으로써 국민의 의사를 대변한다는 의미에서, 결코 무시할 수 없는 비헌법적 ‘권위’를 지니고 있다.

향후 전망

당선이 확정된 직후 챠푸토바는 슬로바키아어, 체코어, 헝가리어, 우크라이나어, 집시어 등 모두 5개의 언어로 당선 인사를 하면서, 최근 슬로바키아에서 번지고 있는 배척적인 민주주의 경향에 대해서도 맞서겠다는 의지를 내비쳤다.

슬로바키아 거대 정당이 내세운 화려한 경력의 후보자들과 맞서 여성 후보자가 단신으로 싸워 승리한 이번 슬로바키아 대선은 기성 정치계의 구태와 부패에 분노한 유권자들의 선택이자, 포퓰리즘이 만연되어 있는 슬로바키아 정치계에 경고의 메시지를 던진 것이라고 평가할 수 있다. 더군다나 친 EU, 민주주의, 관용, 자유주의적인 성향의 챠푸토바가 대통령으로 당선되면서 그동안 난민, 재정 등의 분야에서 사사건건 유럽연합과 대립각을 세우고, 러시아의 푸틴이나 헝가리의 우르반과 같은 권위주의 정권과 협력해왔던 슬로바키아의 대외정책에 일정 부분 변화가 있을 것으로 예상된다. 동시에 다른 대안이 없이 부패에 찌든 기성정당과 포퓰리즘, 민족주의를 내세우는 정당 중에서 선택을 해야 했던 중동부유럽의 유권자들에게도 적지 않은 인상을 줄 것으로 보여, 향후 인접한 중동부유럽 국가에서의 대선이나 총선에도 어느 정도 변화의 목소리가 나타날 것이다.

그러나 의회제 국가로서 대통령의 헌법상의 권한이 약한 슬로바키아에서 원내 의석이 단 한 석도 없는 진보당을 기반으로 한 여성 정치신인이 당초 약속했던 사법개혁을 통한 부패 척결, 포퓰리즘 제어, 동성애자의 법적 권리 인정과 낙태 합법화 등 선거운동 과정에서 강조했던 공약을 모두 실천할 수 있을지는 의문이다. 결선투표의 투표율이 41.8%로 역대 대선 최저 투표율을 기록했다는 측면에서도 차기 대통령이 얼마나 큰 정당성을 갖게 될지 의문시된다.

우선 부패 척결 공약을 수행하기 위해서는 사법부 개혁이 필요하지만, 슬로바키아의 헌법에 따르면 대통령이 판사를 임명하고 그중에서 대법원장을 임명하지만, 이는 사법위원회의 제안에 따른 형식상의 임면권에 불과하며, 대법원장을 의장으로 16명의 의원으로 구성되는 사법위원회는 사법부가 8명, 의회와 대통령, 정부가 각각 3명씩을 임명할 수 있게 되어 있어, 사법부가 독립적인 헌법기구로 존재하지만 이를 견제할 수단이 전혀 마련되어 있지 않다. 즉, 대통령이 사법부의 인적 개혁을 추진할 권한을 가지고 있지 않아 당초 약속한 사법개혁을 통한 부패 문제 해결이 어려울 것이다.

또한 부패 사건을 조사하는 검찰이나 특검 역시 정치적 압력으로부터 자유롭지 못하다. 검사는 검찰총장의 추천으로 의회가 임명하며, 검찰 총장은 의회 추천으로 대통령이 임명하도록 되어 있으며, 경찰청 산하의 범죄위원회 특검은 경찰청장이 임명하고 경찰청장은 내무부 장관이 임명하게 되어 있기 때문에 대통령이 여기에 개입할 여지가 없어 사실상 개혁을 추진할 헌법상의 권한이 없다.

한편 외교정책의 방향을 다시 친-EU로 돌리려는 시도도 큰 영향을 줄 것 같지는 않다. 대통령이 국가수반으로 외교정책의 전체적인 방향을 정하고, 국제조약을 협상할 헌법상의 권한을 지니고 있지만, 행정수반인 총리나 관련 각료에게 이러한 권한을 양도하는 것이 관례여서 대통령이 여기에 개입한다면 행정부 내부의 갈등뿐만 아니라 의회와의 충돌도 예상되기 때문이다. 더군다나 전체 인구의 약 65% 이상이 가톨릭 신자인 슬로바키아에서 대통령이 나서 낙태 합법화라든지 동성애자 권리 인정 및 입양 허용과 같은 법적 개혁을 추진한다면 대통령의 권한을 남용한다는 오해를 불러올 소지도 있을 것이다.